历史告诉我们,外资政策催化着两个循环的融合,对化解两个平行市场冲突方面有过重要的另类贡献。如今如何处理外资这个跨墙的梯阶?



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五、初期的单向“开放”与参与国际经济循环的“带宽”扩容

如前所述,中国经济参与国际经济循环一开始只是单向开放。为了保护内循环经济部分的制造业产业,国内外两个经济循环分立可以最大程度屏蔽开放循环对经济内循环市场的影响。后来,由于国内资本稀缺现象持续,吸引外资政策在原三来一补的基础上进一步放大。外循环独木桥进行了渐进式的加宽。下面就是“带宽扩容”的政策变化过程:

随着进口许可证的大幅减少,保税加工监管也出现了进一步的松动。一部份非最终产品形态的外资保税加工产品,在审慎政策协调基础上经补税后,也有可能在“以产顶进”的安排下进入下游生产企业的采购渠道。实施政策的延展在制造业封闭的外循环政策安排上打开了缝隙,这时才把在“境内关外”渐渐成长起来的原料、紧缺的关键零部件有控制地纳入了国内市场的经济循环过程中以满足不断增长的市场需要。

这些渐进的中间政策变化又反过来提示了制造业外资,可以通过变身正式进入---从事三来一补加工贸易的外资企业可以选择:直接以内资待遇的子公司方式平行设立一个具有同等能力的内资企业,以避免“违反三来一补”规定的政策风险满足国内市场的需求。

当跨国公司认真考虑建构更合理的国际价值生产链的时候,我们的整个外向经济循环体系和管理政策也予以配合,从提供便利的角度适时进行了跟进。此时的外循环思路已经不再拘泥于当初的政策构想起点。

对外循环政策的带宽扩容,是一个持续的过程。国务院一个秘书长牵头的国务院特区办,在四个特区和沿海开放城市“切块”政策出尽后,工作内容就包纳了协调开放区域(特区)内的外向经济循环带宽扩容。

实事求是地说,紧跟国际技术和管理水平的外循环公司享有较高的美誉度,更容易在中国市场扩展制造能力来满足不断增长的国内市场需求。主要参与内循环的公司,进入国际市场参与外循环一开始要困难一些。多年的实践表明,外资企业在带动外循环经济的同时,通过技术和管理经验的外溢以及“适度”的竞争,促进了内资企业的能力提升。这原本是与严格隔离内外循环的预期政策效果不太相容的,但是又是一个与时俱进的可喜的现象,也是开放促进企业进步的非政策设计的意外收获。

中国制造产业整体上在与国际市场接轨的锻炼中得到了提升,原来遵循“两头在外”原则设计的一整套政策也随着国内吸引外资政策的进一步变化而变化。“外来”的制造能力以与国际市场接轨的技术和制造水平加入了国内市场的循环,这类双循环运营企业左右逢源,成为了市场上的强者。

六、双重政策目标是偏重于经济内循环部分的稳定,政策效果有得有失

内循环经济的制造业产业布局有赖于严格的两个循环相隔离的政策环境。改革之初,百废待兴,而中央文件描述说国民经济是在崩溃的边缘。国家还是得按照计划经济的思路动用财政力量重新对国有制造业进行再投资。一项重大的制造业产业政策是用了两期两个三年的时间,在全行业搞了六千多项企业技术改造。为了保证大部分经重新投资的国有企业能够在内循环经济中顺利运转,高强度的全面保护是必须的政策保障。在关税方面,中国八十年代初恢复了征收关税,此后关税水平在一路提高。中国的纺织服装业本应是最有成本竞争力的,在内循环“需要”的压力下,这一类别的平均关税反倒成为了全税则目录中最高的:纺织服装全部类别产品的进口关税平均高达70%。机电类产品更是受到重点保护,例如电子产品中的台式计算机机的关税高达100%。除关税外,管理进口的各种行政审批要求有三十三种。进口所用的外汇基本都要经过计划安排。具体政策落实在处理内外循环关系时,要考虑同时支持两个循环的双重政策目标。而中国的情况复杂,有时不能搞一刀切,还需要一事一议。政策实践中发展出来的折衷的处理方式是:一类情况一个适用政策,国务院为此先后发布了80多个对高关税进行特殊减免的文件,针对内循环经济的情况进行了动态管理。批评者现在看来这事儿近乎荒唐,但实事求是回顾这个过程就可以看出,非此不可能兼顾内外经济循环隔离的政策目标。

当时的内外循环分立安排是实行双重政策目标的需要:对外部开放自己优势的经济要素参与国际经济循环,对内部市场实行严格的产业保护,外循环部分不得越雷池半步(有兴趣的人可以去调查一下,严刑重法下历年因违反“三来一补”加工贸易规定而被求刑罚的人数和海关相关的罚没收入数字)。

到了九十年代中期,刚经过“技改“方式再投资的内循环经济部分的国有制造业企业又遇到了困难。内循环经济经过九十年代技改,清理三角债等多种尝试,其间还不得不进行了一轮大规模的所有制“改制”,内循环经济进步不小,困难还是不少。九十年代中期,内循环制造业的设备利用率在50%以下。即使在这种情况下,统计反映有的年份GDP产出有一半是卖不掉的库存,经济循环阻滞五分严重。内循环不畅原因有各方面的,但是最主要的原因是经过改革,国内销售市场端在原材料双轨制的条件下开放了,而原来的计划经济传下来的,以最终产品数量为指标的产业规划,与不断变动的市场实际需求不可能相符。在争夺政府投资资源的利益驱动下,制造业产业政策的固有问题,国企经营机制的改革方面滞后这些深层次的改革难题,都使得内循环经济有些举步维艰,而奇特的是这又反过来成了内循环部分不宜加大改革力度的理由。

经济体制改革过程中,作为国家经济骨干的国有企业的兴衰,是政府必须始终小心处理的问题。改革初期,为了重建制造业产业基础,政府在屏蔽国际竞争压力情况下对国企进行了以技术改造为重点的大规模重新投资。对外开放的步骤必须对此加以配合,甚至要以此来设定开放的领域和开放的力度。而屏蔽国外同类产品的竞争的手段是大幅提高关税,实行许可证进行行政审批,以确保两个循环尽量少的在国内市场相遇。长此以往,又使得内外两个经济循环的融合难以形成。更不用说本来通过两个循环融合,提升内循环部分的市场竞争力,就没在对外开放政策的考虑之中。隔离政策依照惯性执行下来基本未变,内循环经济部分因为屏蔽了强的外来竞争因素,运转基本满意。负面效应是,在国内市场受高关税、许可证和进口配额保护的环境下,企业提高效益的动力不足。因为国际竞争压力很大一部分被外循环政策缓冲掉了,在国内市场受高关税、许可证和进口配额保护的环境下,企业提升绩效的动力不足,国企运营机制的改革基本上是在照猫画虎内核不变,内循环经济部分的企业在舒适的弱竞争环境下乐于得过且过,运营效益提高不快。

毋庸讳言,内外分离的两个经济循环运行有历史功绩但是弊病也很大。有这样的分割竞争政策就有不公平市场的后果,国企改革也因而可以在弱市场竞争条件下一再后推。经济整体运营效率的提升一定被拖累。

有一个现象是,吸引外资政策撬动了内外经济循环非直接竞争产品类别的隔离政策边界,间接促进了内循环企业保护性政策的退出。随着吸引外资政策的再放开,审批权限的下放,地方政府在吸引外资上的竞争等促变因素起作用,相当一部分外资企业能够迂回到高关税和行政审批构筑的进口贸易壁垒后面。国内市场渐进式的感到外资企业进入带来的市场竞争压力。

外资进入国内市场是在行政审批控制下逐步实现的。内循环经济部分感受的竞争压力也是逐步增强的。外资企业“后门攻入”内循环市场,在高度保护的市场内逐步增加了竞争力度。这对中国加入WTO承担大幅度消减进口壁垒的开放义务,进行了很重要的预热准备。

中国与前苏东国家的经济改革不一样的成功之处就在于“渐进”。中国两个相互隔绝的经济循环的部分融合,是随着逐步开放外资的政策节奏,经过了一个徐徐的渐进过程。各项对外开放政策之间互为条件互相促进,给内循环经济部分带来了提升竞争能力的必要压力。这也是政策设计未曾料想的意外收获。

七、实施效果与内外循环状况

半封闭的外向型循环经济部分曾经是中国制造业对标国际,进行技术提升的重要接轨场景,是大规模培育产业集群的基地,是向内循环部分外溢生产技术、管理经验等驱动进步因素的重要来源。这些常年积淀下来的、与国际直接接轨的制造业产业集群,比较产业政策支持下的内循环为主的企业的市场竞争能力要强一些。这些产业集群是中国制造业竞争力的突出亮点。

中国的开放政策(外资加外向型经济循环)成绩斐然。据统计,全世界制造业各个领域排名前十的巨头基本都在中国市场有投资。这些投资项目基本上都是同行业企业中的“排头兵”。中国市场已经成为全球汽车工业竞相推出新车型的首发市场。在中国对外关系变得全面紧张以前,欧盟在华商会和其他外国商会已经接近形成一个共识“在中国,为中国”(In China, for China)。从产品研发开始就关心中国市场,不再把中国作为全球布局中的三、四线市场。欧盟等重要的中国经济伙伴,多年来积极与中国政府进行投资谈判,希望成为中国内循环经济的一个不受歧视的部分未果。

外循环经济,特别是“三来一补加工贸易”对物流效率的苛刻要求与管理政策在中国充分磨合并得到了满意的成效之后,中国逐渐发展成了全球运营跨国公司在亚洲的物流运营区域中心。物流中心与制造业产业集群的协同配合,使中国成了全球价值链生产和供应链运营中的重要一环。这也是中美贸易纠纷中双方投鼠忌器,难以割舍的共同利益所在。

八、从制造业产业角度观察当下经济内外双循环的一些特点

上面的历史溯源做了一些有选择地描述,目的是在斑斓的色彩中还原外向经济循环政策的底色。对改革开放政策偏于政治总结的文献,许多省略了政策过程而过于简单化。通过在具体政策过程的溯源,多理解一些各阶段的政策与经济背景,根据当时的政策目标客观的估量一下得失,这对下一阶段政策调整向内循环倾斜有一定参考借鉴意义。

在国内外形势剧烈变动的时候,一方面要积极应对,另一方面还要防止政策的大开大合。毕竟,推石头上山难,踹石头下山会有一发不可收之势。加大内循环政策落地也应该要审时度势,逐步到位。

我们四十年的对外开放有三个方面:发挥劳动力的国际比较优势,通过政策设计将无法跨国流动的劳动要素,随产品参与国际经济循环;有控制的逐步开放制造业外资企业政策;在一波相对长期稳定的国际市场环境中,合理地利用国际原材料供应和市场容量作为我制造业产业发展和经济发展的重要条件。在这三个方面,终端产品管理、产业政策、优惠与限制政策有交叉,有隔绝,也有互相渗透和促进。

下一步的调整对这些开放政策内容会做什么调整?政策调整的方向是什么?这是引起全社会关注的大事情。

中央明确提出对外开放是坚定不移地。这个政策目标陈述还要结合拟出台的政策手段来观察才能判别对具体行业的影响。业界关注的是,应对来自美国等外部的政策冲击会使政府做那些调整。有关政策会减缓还是放大外部冲击?如果放大冲击,会不会分阶段逐步到位。终究,分阶段、逐步到位是渐进式改革的成功经验。外资政策演变与内外双循环

九、中国已经是大国中最大的外向型经济,但是经济循环依然有内外双轨运行分立的特点

1,改革开放以来,中国经济取得了令世人瞩目的长足的进步。观察家和经济学者都在研究:中国经济的快速发展一定是因为中国有什么事情作对了。不可辩驳的事实表明,中国与贸易相关的工业制造业的高速发展,起到了首屈一指的作用。统计数据显示,中国对外贸易在整体经济中越来越重要。有关国际比较说明,中国外向经济对增长的重要性超过了“贸易立国”的日本。在贸易重要且占比高的大国经济中,能与中国比肩的只有德国。

2,内行看海关统计就可以知到,海关进出口统计有一个专门的统计表是加工贸易统计。这个统计数字受贸易专家重视,但被许多产业政策研究者所忽略。根据统计可以看出,政策引导下的加工贸易,常年占中国进出口总量的50%以上,多年来政府强调要提高一般贸易的比例,经过大力调动非加工贸易出口的积极性才使得加工贸易到了50%以下。而在对美国的贸易中,加工贸易曾常年占到70%以上。有的年份直逼90%。也就是说,独立于内循环经济的封闭、半封闭运行的外向经济循环地位特殊。

3,参与国际经济循环的制造业外向型经济部分是与国内经济循环隔绝的。后来有了交集,交叉,部分融合等等,但是国内外市场分割的政策设定始终未有根本性的变化。这也是为什么业界专家在中美贸易战中,一直在紧张地观察政策干扰对国际供应链的冲击。半封闭的外向型循环经济部分一直是中国制造业对标国际,企业进行技术提升的重要接轨场景,是培育产业集群的试验基地,它的外溢效应也是中国制造业从管理到专业技术取得长足进步的活的来源,它更是下一阶段全球第四次工业革命价值链的互联基础。

4,内外两个循环的经济过程看两者之间未完全打通

上面简略提到各种观察都提示我们,参与国际经济循环的外向型经济部分已经全面超越了当初设定的:通过国际经济循环发挥劳动力便宜的比较优势,释放剩余劳动力的政策目标。参与国际经济大循环的政策,是便利中国制造业超常发展的一项具有导向意义的重要经济政策。

无论从产品内外销的质量,价格档次,到融资便利,物流管理,产业园区的政策,到市场竞争管理等方面来看,参与国际大循环的部分和内循环的部分都有所差别。今天我们面临向内循环转向的时候,理解了分开的经济双循环的经济现实和基本特点,才可以更好的考虑向内循环转向的政策手段以该怎末调整。

十、外部资本作为经济要素参与经济内循环

因为基本定义和非经济意义的模糊观点较多纠缠,不想在外资这个话题上涉猎争议区间。但是在经济内外循环问题上,外资问题又是一个不得不提及的特殊因素。只能单刀直入从要素角度做一描述。

资本是特别重要的经济生产要素。回溯性的宏观投资回报研究显示,改革开放初期一美元的投资可以取得八美元的投资回报。但是此前,中国对作为经济生产基本要素的资本基本上出于政治理念予以排斥,更不要说来自于资本主义世界的外来资本了。七十年代计划经济后期开始,随着中国回复在联合国恢复的地位,世界银行不设任何条件地跟随联合国的政治决定回复中国的权力,中国开始接受政府项目的贷款。以此开端,中国开始一步步的对外来资本问题的重新考虑出于政治经济理论的自我设限。

国际货币基金组织在政治上与世界银行一样,服从联合国的政治决定接纳了完全计划经济性质的中国。国际货币基金组织的多边出口信贷管理使得中国将其与当中国七十年代对工业进行现代化更新投资做了对接。当时自我划定的界限是:可以搞一点多世界银行等边金融机构的贷款。出口信贷最适合的目标领域是工业制造业的大型项目对华出口。自此多边金融机构的贷款从政府的基础设施,扩大到了国营企业的工业基础制造业。

中日建交中方放弃战争赔款。投桃报李,日方转而提供大量日元贷款。在中国存在着投资饥渴现象这样的大背景下,日元贷款做了初步试水性的突破。到了1980年,谷牧“利用外资“的谨慎提议受到了邓小平的支持,但是在具体的政策设计方面,靴子落地远没有想象的那么快。通过政府整体外债的管控,双边安排”利用外资“用于基础设施建设是一个渠道。作为资源开发,进一些设备生产外方需要的能源来抵偿设备款是另一套思路。在此基础上进一步考虑让外国商人自行进口生产设备,生产产品自行出口以解决部分国内剩余劳动力出路是第三种思路。

上述回顾说明了领导人开绿灯式的推动十分重要,摸石头过河首先得被允许下河。终究,如何对待来自资本主义世界的资本,是一个敏感问题。实践引领 “非正式“的转变观念,国内也在不知不觉中把”资金“改称为”资本“,逐步减弱了对资本赚取利润的敌视。利用外资也演变成了吸引外资。

依据经济增长原理,资本、劳动、资源、技术和管理技能是根本的生产要素。摆脱具体实施政策得失和利益调整功过的评价,从经济增长和要素,以及经济循环这一角度思考,吸引外资实际上是将国外的资本要素引入到国内经济内循环中。吸引外资政策过程是一步一步的:仅允许做政府负债;资本以外循环生产设备为载体的特设准入;外循环部分不脱离产品媒介,有控制的向内循环经济延展;超越原外循环准入思维的吸引外资思路,仍然坚持不放开内循环经济与外部资本要素的结合(仍维持较长的外资准入负面清单,仍然用不同的清单对外资进行全覆盖管理)。

评论与思考:尽管中国在吸引外资的统计数量上位居前茅,但是在国际经济要素参与经济内循环方面一直是按行业状况有控制的逐步引进。到目前为止,中国对国际资本这一经济增长要素参与经济内循环仍持谨慎态度,外资开放领域基本上沿袭当初始于“两头在外“的制造业实体。后来的外资审查仍然重点关注内循环实体经济的市场竞争情况,一些领域的管理细化到项目、预计产能。

国内外资本市场隔离是一项长期坚持的政策。对外资市场准入的管控方便了在国际利率上涨或下降的长周期过程中,屏蔽其对中国金融体系的影响,可以在施行相关政策时较少受外部资本市场形成的利率基准的制约,保持自己的金融政策和金融体系的稳定。但是,在国际利率进入较长的下降通道时,内循环经济的资本要素成本高于国外,势必抬升了基础的经济成本,进而影响到内循环经济的竞争力。

扩大内循环是否应该脱离原来的吸引外资思路,是否都应该从国际市场要素成本参与国内经济循环角度作新的政策思考,如何在变化了的形势下从新的角度进行利弊评估,这都是在重大经济政策调整时应予研究的问题。

回顾过去三、四十年的经济体制改革的政策过程,我认为让劳动力要素与国际经济外循环对接,参与国际价值链生产的政策在诸多对外开放政策群中起到了以“纲“带”目“的作用。过去的成功的经验要认真发掘。生产要素的解放不同于边缘改动,在新的经济政策调整的当下,不妨认真研究一下作为经济增长要素的(国际)资本参与国内经济循环是否能再一次起到”举纲“提振经济的作用,制约条件是什么,如何趋利避害。

十一、理解扩大经济内循的必要性,政策方向与制约条件

大国经济内部循环越活跃,抵御外部市场的政策环境变化的能力就越强。根据加强经济内循环的政治决定观察具体政策动向,可以从经济和实施政策两个方面入手。一个思考方向是结构性的释放内循环部分经济的潜力,走的是抓主要矛盾的主要方面的路子。另一个方向是在目前双循环分立、有一定融合的政策框架基础上,观察政策效果,评估利弊,再行调整。

前者需要在多年改革留下的难点上想出路。这从大的方向上符合中央以推进改革来应对外部条件变化的思路,但是真正推动实在是太难了。这四十年改革与开放互相促进,国内经济体制改革走的是一条通过周边改革创造条件的渐进的路子,留下来的都是改革的难点,换个思路也是事关结构性释放经济活力的重点。在这一方面的研究和讨论并不充分。加之事关联动的配套改革涉及面广,需调整的利益错综复杂,在目前的条件下可能难以达成社会共识。另外,从操作层面看与以前不一样的是,这样的改革已经没有摸石头过河的宽松条件了,过河半途中很难歇脚和转向。这对改革的操作能力也是极大的考验。下面是一个具体的例子。

从经济循环角度看,内循环的困难点主要是在提高居民收入方面。十四亿人口中相当一部分人是低收入人群,这部分低收入人口不应计入经济循环研究中的有支付能力的消费群体。根据消费行为研究,三亿多中高收入人群如果再增加收入,也不会对社会消费有较大的贡献。因为他们的消费已经进入平台期,新增的收入大部将用于投资而不是增加消费。从提高收入方面入手拉动经济内循环,必须要现行的社会政策予以配合。如果政府主导提高工薪阶层的收入,能够落到实处的是一些行政事业单位,国企也可能跟进,最终还是难以增加全社会消费能力。

根据市场经济国家的经验,若想改变社会财富初次分配博弈时资本方强势劳工方的弱势的状态,需要制度化的安排劳资双方就工资问题进行集体协商。这是解决社会财富初次分配难题最有效的手段。中国在市场化改革的初期,在相当长的时间里工资收入增长落后于GDP增长。通过税收进行国民财富的二次分配,只是对公务员和事业单位人员(包括国企职工)有直接作用。较低收入的非公企业就业人员在国家通过税收进行二次分配时,反倒是通过个人所得税向下平均了劳动就业群体的消费能力。

从各国的社会实践看,建立有效的社会利益博弈机制以改进国民财富初次分配,是提振社会消费能力的有效方法。中国国情不同其实是讲社会状况,管理方式和治理理念不同于其他国家。提升社会低收入人群的消费能力对于加强经济内循环至关重要,这也兼有对社会治理的难点进行改革的作用。

面对外部经济政策环境变化的压力,通过制度性安排下的经济利益团体间的博弈来快速提升内循环经济的消费端的支付能力,不是一个容易的政策选择。

十二、直接调整内外循环分开政策的难度在于“分清楚洗澡水和孩子”

如果出于求稳,较多考虑维持社会博弈结构不变,暂不考虑收入分配加入社会博弈机制来进行经济结构性的调整的话,就只有在供给侧想办法这个选项了。如果不能做到改变有支付能力的社会需求进而帮助国内经济循环扩大,一时也做不到扩大总人口中有消费能力的人口比例,供给侧能做的贡献大体上是:更新或迭代原有的消费需。而在“制造新的需求”方向上,供给侧的努力必会遇到总需求的制约。

我们要注意的是,中国制造业尽管表现很强,国内企业的设备利用率在新冠疫情之前平均达到了70%。这是一个重要的成本相关指标。但是,为世界制造的中国,顶峰时期的平均70%指标与制造业的翘楚的那些国际一流大公司相比还有距离。(对老熟工业国家平均水平50,60%的横向比较没有意义,因为他们的低水准是受到了外部竞争压力的结果,不在竞争状态)。如果我们应对外部出口受阻采用的促进内循环的部分政策,无意中起到了遏制竞争、诱导设备利用率走低的作用,经济内循环的质量会下降。

周边性政策调整和改革在既有的框架束缚下,早已举步维艰。如果难以从结构上释放活力入手,不得不在内外两个循环的现有政策上进行选取,我们必须十分小心。可供选择的思路应该通过充分论证,避免只按照政治意愿推进,具体政策没有顺应经济规律以及发展逻辑。

专门提出这一点是因为,在调整两个循环的实施政策时,从大的举措方面观察,政府可以做的事情无非是:一,限制进口保护市场以利内循环;二,提供大量补贴,使在不完全竞争市场上长期受到一定保护的内循环企业得以在新设定的有利条件下继续参与市场循环。如果这两方面的政策作用叠加,可能我们的经济会通过加大内循环进入到自循环的状态中。

历史告诉我们,一定时期内两个循环相对分立,内外有别的政策有效地避免了经济政策目标之间的矛盾。当前形势迫使两部分的制造能力开始更多的共享内循环市场,这时的政策选择就会变成:偏向于经济中较强的部分让强者更强?还是用政策来限制强势的外循环部分,以利于较弱的内循环企业多占据国内市场?(国企又占了相当一部分,这使得这一抉择又多了些许政治底色)。

如果形势所迫不得已选择了后者,我们一定要把对吸引外资政策的走向、影响一并估计在内。在客观条件不允许我们做“趋利避害”,只可能作“两弊取其轻”的选择的时候。政策调整的前提是要分清洗澡水和孩子,要尽量避免失误。

历史告诉我们,外资政策在两个循环分立时利用政策缝隙催化着两个循环的融合,对化解两个平行市场冲突方面有过重要的另类贡献。新的政策调整如何处理内外两个循环过程中的“翻墙者”——外资?如何处理外资这个跨墙的梯阶? 促进内循环的政策保障工具中“公平竞争政策环境“问题将如何处理?政策切换过程中,全世界都会沉下心来仔细观察。不应忘记,外资管理政策问题仍然是各国从“市场竞争政策”角度对我病诟较多的重要的谈判议题,也是欧盟二十七国长期对华全面投资谈判的主要诉求。毕竟,对外开放的两大领域:外资和外贸是比较各国经济活力的重要观察点。

如果这是一段历史的结束,在重大的政策转向时刻,经济政策调整的内容会比本文涉及的情况复杂得多。回溯制造业为主的经济开放政策历史中“不可化简的复杂“的政策过程,也许有助于在处理新挑战的时候避免简单化的思维,承前启后推动中国经济继续前行。■


(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱    info@or123.net)



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经济内外循环形成的历史、现状和政策转向(下)

发布日期:2020-09-29 07:11
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如前所述,中国经济参与国际经济循环一开始只是单向开放。为了保护内循环经济部分的制造业产业,国内外两个经济循环分立可以最大程度屏蔽开放循环对经济内循环市场的影响。后来,由于国内资本稀缺现象持续,吸引外资政策在原三来一补的基础上进一步放大。外循环独木桥进行了渐进式的加宽。下面就是“带宽扩容”的政策变化过程:

随着进口许可证的大幅减少,保税加工监管也出现了进一步的松动。一部份非最终产品形态的外资保税加工产品,在审慎政策协调基础上经补税后,也有可能在“以产顶进”的安排下进入下游生产企业的采购渠道。实施政策的延展在制造业封闭的外循环政策安排上打开了缝隙,这时才把在“境内关外”渐渐成长起来的原料、紧缺的关键零部件有控制地纳入了国内市场的经济循环过程中以满足不断增长的市场需要。

这些渐进的中间政策变化又反过来提示了制造业外资,可以通过变身正式进入---从事三来一补加工贸易的外资企业可以选择:直接以内资待遇的子公司方式平行设立一个具有同等能力的内资企业,以避免“违反三来一补”规定的政策风险满足国内市场的需求。

当跨国公司认真考虑建构更合理的国际价值生产链的时候,我们的整个外向经济循环体系和管理政策也予以配合,从提供便利的角度适时进行了跟进。此时的外循环思路已经不再拘泥于当初的政策构想起点。

对外循环政策的带宽扩容,是一个持续的过程。国务院一个秘书长牵头的国务院特区办,在四个特区和沿海开放城市“切块”政策出尽后,工作内容就包纳了协调开放区域(特区)内的外向经济循环带宽扩容。

实事求是地说,紧跟国际技术和管理水平的外循环公司享有较高的美誉度,更容易在中国市场扩展制造能力来满足不断增长的国内市场需求。主要参与内循环的公司,进入国际市场参与外循环一开始要困难一些。多年的实践表明,外资企业在带动外循环经济的同时,通过技术和管理经验的外溢以及“适度”的竞争,促进了内资企业的能力提升。这原本是与严格隔离内外循环的预期政策效果不太相容的,但是又是一个与时俱进的可喜的现象,也是开放促进企业进步的非政策设计的意外收获。

中国制造产业整体上在与国际市场接轨的锻炼中得到了提升,原来遵循“两头在外”原则设计的一整套政策也随着国内吸引外资政策的进一步变化而变化。“外来”的制造能力以与国际市场接轨的技术和制造水平加入了国内市场的循环,这类双循环运营企业左右逢源,成为了市场上的强者。

六、双重政策目标是偏重于经济内循环部分的稳定,政策效果有得有失

内循环经济的制造业产业布局有赖于严格的两个循环相隔离的政策环境。改革之初,百废待兴,而中央文件描述说国民经济是在崩溃的边缘。国家还是得按照计划经济的思路动用财政力量重新对国有制造业进行再投资。一项重大的制造业产业政策是用了两期两个三年的时间,在全行业搞了六千多项企业技术改造。为了保证大部分经重新投资的国有企业能够在内循环经济中顺利运转,高强度的全面保护是必须的政策保障。在关税方面,中国八十年代初恢复了征收关税,此后关税水平在一路提高。中国的纺织服装业本应是最有成本竞争力的,在内循环“需要”的压力下,这一类别的平均关税反倒成为了全税则目录中最高的:纺织服装全部类别产品的进口关税平均高达70%。机电类产品更是受到重点保护,例如电子产品中的台式计算机机的关税高达100%。除关税外,管理进口的各种行政审批要求有三十三种。进口所用的外汇基本都要经过计划安排。具体政策落实在处理内外循环关系时,要考虑同时支持两个循环的双重政策目标。而中国的情况复杂,有时不能搞一刀切,还需要一事一议。政策实践中发展出来的折衷的处理方式是:一类情况一个适用政策,国务院为此先后发布了80多个对高关税进行特殊减免的文件,针对内循环经济的情况进行了动态管理。批评者现在看来这事儿近乎荒唐,但实事求是回顾这个过程就可以看出,非此不可能兼顾内外经济循环隔离的政策目标。

当时的内外循环分立安排是实行双重政策目标的需要:对外部开放自己优势的经济要素参与国际经济循环,对内部市场实行严格的产业保护,外循环部分不得越雷池半步(有兴趣的人可以去调查一下,严刑重法下历年因违反“三来一补”加工贸易规定而被求刑罚的人数和海关相关的罚没收入数字)。

到了九十年代中期,刚经过“技改“方式再投资的内循环经济部分的国有制造业企业又遇到了困难。内循环经济经过九十年代技改,清理三角债等多种尝试,其间还不得不进行了一轮大规模的所有制“改制”,内循环经济进步不小,困难还是不少。九十年代中期,内循环制造业的设备利用率在50%以下。即使在这种情况下,统计反映有的年份GDP产出有一半是卖不掉的库存,经济循环阻滞五分严重。内循环不畅原因有各方面的,但是最主要的原因是经过改革,国内销售市场端在原材料双轨制的条件下开放了,而原来的计划经济传下来的,以最终产品数量为指标的产业规划,与不断变动的市场实际需求不可能相符。在争夺政府投资资源的利益驱动下,制造业产业政策的固有问题,国企经营机制的改革方面滞后这些深层次的改革难题,都使得内循环经济有些举步维艰,而奇特的是这又反过来成了内循环部分不宜加大改革力度的理由。

经济体制改革过程中,作为国家经济骨干的国有企业的兴衰,是政府必须始终小心处理的问题。改革初期,为了重建制造业产业基础,政府在屏蔽国际竞争压力情况下对国企进行了以技术改造为重点的大规模重新投资。对外开放的步骤必须对此加以配合,甚至要以此来设定开放的领域和开放的力度。而屏蔽国外同类产品的竞争的手段是大幅提高关税,实行许可证进行行政审批,以确保两个循环尽量少的在国内市场相遇。长此以往,又使得内外两个经济循环的融合难以形成。更不用说本来通过两个循环融合,提升内循环部分的市场竞争力,就没在对外开放政策的考虑之中。隔离政策依照惯性执行下来基本未变,内循环经济部分因为屏蔽了强的外来竞争因素,运转基本满意。负面效应是,在国内市场受高关税、许可证和进口配额保护的环境下,企业提高效益的动力不足。因为国际竞争压力很大一部分被外循环政策缓冲掉了,在国内市场受高关税、许可证和进口配额保护的环境下,企业提升绩效的动力不足,国企运营机制的改革基本上是在照猫画虎内核不变,内循环经济部分的企业在舒适的弱竞争环境下乐于得过且过,运营效益提高不快。

毋庸讳言,内外分离的两个经济循环运行有历史功绩但是弊病也很大。有这样的分割竞争政策就有不公平市场的后果,国企改革也因而可以在弱市场竞争条件下一再后推。经济整体运营效率的提升一定被拖累。

有一个现象是,吸引外资政策撬动了内外经济循环非直接竞争产品类别的隔离政策边界,间接促进了内循环企业保护性政策的退出。随着吸引外资政策的再放开,审批权限的下放,地方政府在吸引外资上的竞争等促变因素起作用,相当一部分外资企业能够迂回到高关税和行政审批构筑的进口贸易壁垒后面。国内市场渐进式的感到外资企业进入带来的市场竞争压力。

外资进入国内市场是在行政审批控制下逐步实现的。内循环经济部分感受的竞争压力也是逐步增强的。外资企业“后门攻入”内循环市场,在高度保护的市场内逐步增加了竞争力度。这对中国加入WTO承担大幅度消减进口壁垒的开放义务,进行了很重要的预热准备。

中国与前苏东国家的经济改革不一样的成功之处就在于“渐进”。中国两个相互隔绝的经济循环的部分融合,是随着逐步开放外资的政策节奏,经过了一个徐徐的渐进过程。各项对外开放政策之间互为条件互相促进,给内循环经济部分带来了提升竞争能力的必要压力。这也是政策设计未曾料想的意外收获。

七、实施效果与内外循环状况

半封闭的外向型循环经济部分曾经是中国制造业对标国际,进行技术提升的重要接轨场景,是大规模培育产业集群的基地,是向内循环部分外溢生产技术、管理经验等驱动进步因素的重要来源。这些常年积淀下来的、与国际直接接轨的制造业产业集群,比较产业政策支持下的内循环为主的企业的市场竞争能力要强一些。这些产业集群是中国制造业竞争力的突出亮点。

中国的开放政策(外资加外向型经济循环)成绩斐然。据统计,全世界制造业各个领域排名前十的巨头基本都在中国市场有投资。这些投资项目基本上都是同行业企业中的“排头兵”。中国市场已经成为全球汽车工业竞相推出新车型的首发市场。在中国对外关系变得全面紧张以前,欧盟在华商会和其他外国商会已经接近形成一个共识“在中国,为中国”(In China, for China)。从产品研发开始就关心中国市场,不再把中国作为全球布局中的三、四线市场。欧盟等重要的中国经济伙伴,多年来积极与中国政府进行投资谈判,希望成为中国内循环经济的一个不受歧视的部分未果。

外循环经济,特别是“三来一补加工贸易”对物流效率的苛刻要求与管理政策在中国充分磨合并得到了满意的成效之后,中国逐渐发展成了全球运营跨国公司在亚洲的物流运营区域中心。物流中心与制造业产业集群的协同配合,使中国成了全球价值链生产和供应链运营中的重要一环。这也是中美贸易纠纷中双方投鼠忌器,难以割舍的共同利益所在。

八、从制造业产业角度观察当下经济内外双循环的一些特点

上面的历史溯源做了一些有选择地描述,目的是在斑斓的色彩中还原外向经济循环政策的底色。对改革开放政策偏于政治总结的文献,许多省略了政策过程而过于简单化。通过在具体政策过程的溯源,多理解一些各阶段的政策与经济背景,根据当时的政策目标客观的估量一下得失,这对下一阶段政策调整向内循环倾斜有一定参考借鉴意义。

在国内外形势剧烈变动的时候,一方面要积极应对,另一方面还要防止政策的大开大合。毕竟,推石头上山难,踹石头下山会有一发不可收之势。加大内循环政策落地也应该要审时度势,逐步到位。

我们四十年的对外开放有三个方面:发挥劳动力的国际比较优势,通过政策设计将无法跨国流动的劳动要素,随产品参与国际经济循环;有控制的逐步开放制造业外资企业政策;在一波相对长期稳定的国际市场环境中,合理地利用国际原材料供应和市场容量作为我制造业产业发展和经济发展的重要条件。在这三个方面,终端产品管理、产业政策、优惠与限制政策有交叉,有隔绝,也有互相渗透和促进。

下一步的调整对这些开放政策内容会做什么调整?政策调整的方向是什么?这是引起全社会关注的大事情。

中央明确提出对外开放是坚定不移地。这个政策目标陈述还要结合拟出台的政策手段来观察才能判别对具体行业的影响。业界关注的是,应对来自美国等外部的政策冲击会使政府做那些调整。有关政策会减缓还是放大外部冲击?如果放大冲击,会不会分阶段逐步到位。终究,分阶段、逐步到位是渐进式改革的成功经验。外资政策演变与内外双循环

九、中国已经是大国中最大的外向型经济,但是经济循环依然有内外双轨运行分立的特点

1,改革开放以来,中国经济取得了令世人瞩目的长足的进步。观察家和经济学者都在研究:中国经济的快速发展一定是因为中国有什么事情作对了。不可辩驳的事实表明,中国与贸易相关的工业制造业的高速发展,起到了首屈一指的作用。统计数据显示,中国对外贸易在整体经济中越来越重要。有关国际比较说明,中国外向经济对增长的重要性超过了“贸易立国”的日本。在贸易重要且占比高的大国经济中,能与中国比肩的只有德国。

2,内行看海关统计就可以知到,海关进出口统计有一个专门的统计表是加工贸易统计。这个统计数字受贸易专家重视,但被许多产业政策研究者所忽略。根据统计可以看出,政策引导下的加工贸易,常年占中国进出口总量的50%以上,多年来政府强调要提高一般贸易的比例,经过大力调动非加工贸易出口的积极性才使得加工贸易到了50%以下。而在对美国的贸易中,加工贸易曾常年占到70%以上。有的年份直逼90%。也就是说,独立于内循环经济的封闭、半封闭运行的外向经济循环地位特殊。

3,参与国际经济循环的制造业外向型经济部分是与国内经济循环隔绝的。后来有了交集,交叉,部分融合等等,但是国内外市场分割的政策设定始终未有根本性的变化。这也是为什么业界专家在中美贸易战中,一直在紧张地观察政策干扰对国际供应链的冲击。半封闭的外向型循环经济部分一直是中国制造业对标国际,企业进行技术提升的重要接轨场景,是培育产业集群的试验基地,它的外溢效应也是中国制造业从管理到专业技术取得长足进步的活的来源,它更是下一阶段全球第四次工业革命价值链的互联基础。

4,内外两个循环的经济过程看两者之间未完全打通

上面简略提到各种观察都提示我们,参与国际经济循环的外向型经济部分已经全面超越了当初设定的:通过国际经济循环发挥劳动力便宜的比较优势,释放剩余劳动力的政策目标。参与国际经济大循环的政策,是便利中国制造业超常发展的一项具有导向意义的重要经济政策。

无论从产品内外销的质量,价格档次,到融资便利,物流管理,产业园区的政策,到市场竞争管理等方面来看,参与国际大循环的部分和内循环的部分都有所差别。今天我们面临向内循环转向的时候,理解了分开的经济双循环的经济现实和基本特点,才可以更好的考虑向内循环转向的政策手段以该怎末调整。

十、外部资本作为经济要素参与经济内循环

因为基本定义和非经济意义的模糊观点较多纠缠,不想在外资这个话题上涉猎争议区间。但是在经济内外循环问题上,外资问题又是一个不得不提及的特殊因素。只能单刀直入从要素角度做一描述。

资本是特别重要的经济生产要素。回溯性的宏观投资回报研究显示,改革开放初期一美元的投资可以取得八美元的投资回报。但是此前,中国对作为经济生产基本要素的资本基本上出于政治理念予以排斥,更不要说来自于资本主义世界的外来资本了。七十年代计划经济后期开始,随着中国回复在联合国恢复的地位,世界银行不设任何条件地跟随联合国的政治决定回复中国的权力,中国开始接受政府项目的贷款。以此开端,中国开始一步步的对外来资本问题的重新考虑出于政治经济理论的自我设限。

国际货币基金组织在政治上与世界银行一样,服从联合国的政治决定接纳了完全计划经济性质的中国。国际货币基金组织的多边出口信贷管理使得中国将其与当中国七十年代对工业进行现代化更新投资做了对接。当时自我划定的界限是:可以搞一点多世界银行等边金融机构的贷款。出口信贷最适合的目标领域是工业制造业的大型项目对华出口。自此多边金融机构的贷款从政府的基础设施,扩大到了国营企业的工业基础制造业。

中日建交中方放弃战争赔款。投桃报李,日方转而提供大量日元贷款。在中国存在着投资饥渴现象这样的大背景下,日元贷款做了初步试水性的突破。到了1980年,谷牧“利用外资“的谨慎提议受到了邓小平的支持,但是在具体的政策设计方面,靴子落地远没有想象的那么快。通过政府整体外债的管控,双边安排”利用外资“用于基础设施建设是一个渠道。作为资源开发,进一些设备生产外方需要的能源来抵偿设备款是另一套思路。在此基础上进一步考虑让外国商人自行进口生产设备,生产产品自行出口以解决部分国内剩余劳动力出路是第三种思路。

上述回顾说明了领导人开绿灯式的推动十分重要,摸石头过河首先得被允许下河。终究,如何对待来自资本主义世界的资本,是一个敏感问题。实践引领 “非正式“的转变观念,国内也在不知不觉中把”资金“改称为”资本“,逐步减弱了对资本赚取利润的敌视。利用外资也演变成了吸引外资。

依据经济增长原理,资本、劳动、资源、技术和管理技能是根本的生产要素。摆脱具体实施政策得失和利益调整功过的评价,从经济增长和要素,以及经济循环这一角度思考,吸引外资实际上是将国外的资本要素引入到国内经济内循环中。吸引外资政策过程是一步一步的:仅允许做政府负债;资本以外循环生产设备为载体的特设准入;外循环部分不脱离产品媒介,有控制的向内循环经济延展;超越原外循环准入思维的吸引外资思路,仍然坚持不放开内循环经济与外部资本要素的结合(仍维持较长的外资准入负面清单,仍然用不同的清单对外资进行全覆盖管理)。

评论与思考:尽管中国在吸引外资的统计数量上位居前茅,但是在国际经济要素参与经济内循环方面一直是按行业状况有控制的逐步引进。到目前为止,中国对国际资本这一经济增长要素参与经济内循环仍持谨慎态度,外资开放领域基本上沿袭当初始于“两头在外“的制造业实体。后来的外资审查仍然重点关注内循环实体经济的市场竞争情况,一些领域的管理细化到项目、预计产能。

国内外资本市场隔离是一项长期坚持的政策。对外资市场准入的管控方便了在国际利率上涨或下降的长周期过程中,屏蔽其对中国金融体系的影响,可以在施行相关政策时较少受外部资本市场形成的利率基准的制约,保持自己的金融政策和金融体系的稳定。但是,在国际利率进入较长的下降通道时,内循环经济的资本要素成本高于国外,势必抬升了基础的经济成本,进而影响到内循环经济的竞争力。

扩大内循环是否应该脱离原来的吸引外资思路,是否都应该从国际市场要素成本参与国内经济循环角度作新的政策思考,如何在变化了的形势下从新的角度进行利弊评估,这都是在重大经济政策调整时应予研究的问题。

回顾过去三、四十年的经济体制改革的政策过程,我认为让劳动力要素与国际经济外循环对接,参与国际价值链生产的政策在诸多对外开放政策群中起到了以“纲“带”目“的作用。过去的成功的经验要认真发掘。生产要素的解放不同于边缘改动,在新的经济政策调整的当下,不妨认真研究一下作为经济增长要素的(国际)资本参与国内经济循环是否能再一次起到”举纲“提振经济的作用,制约条件是什么,如何趋利避害。

十一、理解扩大经济内循的必要性,政策方向与制约条件

大国经济内部循环越活跃,抵御外部市场的政策环境变化的能力就越强。根据加强经济内循环的政治决定观察具体政策动向,可以从经济和实施政策两个方面入手。一个思考方向是结构性的释放内循环部分经济的潜力,走的是抓主要矛盾的主要方面的路子。另一个方向是在目前双循环分立、有一定融合的政策框架基础上,观察政策效果,评估利弊,再行调整。

前者需要在多年改革留下的难点上想出路。这从大的方向上符合中央以推进改革来应对外部条件变化的思路,但是真正推动实在是太难了。这四十年改革与开放互相促进,国内经济体制改革走的是一条通过周边改革创造条件的渐进的路子,留下来的都是改革的难点,换个思路也是事关结构性释放经济活力的重点。在这一方面的研究和讨论并不充分。加之事关联动的配套改革涉及面广,需调整的利益错综复杂,在目前的条件下可能难以达成社会共识。另外,从操作层面看与以前不一样的是,这样的改革已经没有摸石头过河的宽松条件了,过河半途中很难歇脚和转向。这对改革的操作能力也是极大的考验。下面是一个具体的例子。

从经济循环角度看,内循环的困难点主要是在提高居民收入方面。十四亿人口中相当一部分人是低收入人群,这部分低收入人口不应计入经济循环研究中的有支付能力的消费群体。根据消费行为研究,三亿多中高收入人群如果再增加收入,也不会对社会消费有较大的贡献。因为他们的消费已经进入平台期,新增的收入大部将用于投资而不是增加消费。从提高收入方面入手拉动经济内循环,必须要现行的社会政策予以配合。如果政府主导提高工薪阶层的收入,能够落到实处的是一些行政事业单位,国企也可能跟进,最终还是难以增加全社会消费能力。

根据市场经济国家的经验,若想改变社会财富初次分配博弈时资本方强势劳工方的弱势的状态,需要制度化的安排劳资双方就工资问题进行集体协商。这是解决社会财富初次分配难题最有效的手段。中国在市场化改革的初期,在相当长的时间里工资收入增长落后于GDP增长。通过税收进行国民财富的二次分配,只是对公务员和事业单位人员(包括国企职工)有直接作用。较低收入的非公企业就业人员在国家通过税收进行二次分配时,反倒是通过个人所得税向下平均了劳动就业群体的消费能力。

从各国的社会实践看,建立有效的社会利益博弈机制以改进国民财富初次分配,是提振社会消费能力的有效方法。中国国情不同其实是讲社会状况,管理方式和治理理念不同于其他国家。提升社会低收入人群的消费能力对于加强经济内循环至关重要,这也兼有对社会治理的难点进行改革的作用。

面对外部经济政策环境变化的压力,通过制度性安排下的经济利益团体间的博弈来快速提升内循环经济的消费端的支付能力,不是一个容易的政策选择。

十二、直接调整内外循环分开政策的难度在于“分清楚洗澡水和孩子”

如果出于求稳,较多考虑维持社会博弈结构不变,暂不考虑收入分配加入社会博弈机制来进行经济结构性的调整的话,就只有在供给侧想办法这个选项了。如果不能做到改变有支付能力的社会需求进而帮助国内经济循环扩大,一时也做不到扩大总人口中有消费能力的人口比例,供给侧能做的贡献大体上是:更新或迭代原有的消费需。而在“制造新的需求”方向上,供给侧的努力必会遇到总需求的制约。

我们要注意的是,中国制造业尽管表现很强,国内企业的设备利用率在新冠疫情之前平均达到了70%。这是一个重要的成本相关指标。但是,为世界制造的中国,顶峰时期的平均70%指标与制造业的翘楚的那些国际一流大公司相比还有距离。(对老熟工业国家平均水平50,60%的横向比较没有意义,因为他们的低水准是受到了外部竞争压力的结果,不在竞争状态)。如果我们应对外部出口受阻采用的促进内循环的部分政策,无意中起到了遏制竞争、诱导设备利用率走低的作用,经济内循环的质量会下降。

周边性政策调整和改革在既有的框架束缚下,早已举步维艰。如果难以从结构上释放活力入手,不得不在内外两个循环的现有政策上进行选取,我们必须十分小心。可供选择的思路应该通过充分论证,避免只按照政治意愿推进,具体政策没有顺应经济规律以及发展逻辑。

专门提出这一点是因为,在调整两个循环的实施政策时,从大的举措方面观察,政府可以做的事情无非是:一,限制进口保护市场以利内循环;二,提供大量补贴,使在不完全竞争市场上长期受到一定保护的内循环企业得以在新设定的有利条件下继续参与市场循环。如果这两方面的政策作用叠加,可能我们的经济会通过加大内循环进入到自循环的状态中。

历史告诉我们,一定时期内两个循环相对分立,内外有别的政策有效地避免了经济政策目标之间的矛盾。当前形势迫使两部分的制造能力开始更多的共享内循环市场,这时的政策选择就会变成:偏向于经济中较强的部分让强者更强?还是用政策来限制强势的外循环部分,以利于较弱的内循环企业多占据国内市场?(国企又占了相当一部分,这使得这一抉择又多了些许政治底色)。

如果形势所迫不得已选择了后者,我们一定要把对吸引外资政策的走向、影响一并估计在内。在客观条件不允许我们做“趋利避害”,只可能作“两弊取其轻”的选择的时候。政策调整的前提是要分清洗澡水和孩子,要尽量避免失误。

历史告诉我们,外资政策在两个循环分立时利用政策缝隙催化着两个循环的融合,对化解两个平行市场冲突方面有过重要的另类贡献。新的政策调整如何处理内外两个循环过程中的“翻墙者”——外资?如何处理外资这个跨墙的梯阶? 促进内循环的政策保障工具中“公平竞争政策环境“问题将如何处理?政策切换过程中,全世界都会沉下心来仔细观察。不应忘记,外资管理政策问题仍然是各国从“市场竞争政策”角度对我病诟较多的重要的谈判议题,也是欧盟二十七国长期对华全面投资谈判的主要诉求。毕竟,对外开放的两大领域:外资和外贸是比较各国经济活力的重要观察点。

如果这是一段历史的结束,在重大的政策转向时刻,经济政策调整的内容会比本文涉及的情况复杂得多。回溯制造业为主的经济开放政策历史中“不可化简的复杂“的政策过程,也许有助于在处理新挑战的时候避免简单化的思维,承前启后推动中国经济继续前行。■


(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱    info@or123.net)



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 | 马晓野

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上篇见此处

五、初期的单向“开放”与参与国际经济循环的“带宽”扩容

如前所述,中国经济参与国际经济循环一开始只是单向开放。为了保护内循环经济部分的制造业产业,国内外两个经济循环分立可以最大程度屏蔽开放循环对经济内循环市场的影响。后来,由于国内资本稀缺现象持续,吸引外资政策在原三来一补的基础上进一步放大。外循环独木桥进行了渐进式的加宽。下面就是“带宽扩容”的政策变化过程:

随着进口许可证的大幅减少,保税加工监管也出现了进一步的松动。一部份非最终产品形态的外资保税加工产品,在审慎政策协调基础上经补税后,也有可能在“以产顶进”的安排下进入下游生产企业的采购渠道。实施政策的延展在制造业封闭的外循环政策安排上打开了缝隙,这时才把在“境内关外”渐渐成长起来的原料、紧缺的关键零部件有控制地纳入了国内市场的经济循环过程中以满足不断增长的市场需要。

这些渐进的中间政策变化又反过来提示了制造业外资,可以通过变身正式进入---从事三来一补加工贸易的外资企业可以选择:直接以内资待遇的子公司方式平行设立一个具有同等能力的内资企业,以避免“违反三来一补”规定的政策风险满足国内市场的需求。

当跨国公司认真考虑建构更合理的国际价值生产链的时候,我们的整个外向经济循环体系和管理政策也予以配合,从提供便利的角度适时进行了跟进。此时的外循环思路已经不再拘泥于当初的政策构想起点。

对外循环政策的带宽扩容,是一个持续的过程。国务院一个秘书长牵头的国务院特区办,在四个特区和沿海开放城市“切块”政策出尽后,工作内容就包纳了协调开放区域(特区)内的外向经济循环带宽扩容。

实事求是地说,紧跟国际技术和管理水平的外循环公司享有较高的美誉度,更容易在中国市场扩展制造能力来满足不断增长的国内市场需求。主要参与内循环的公司,进入国际市场参与外循环一开始要困难一些。多年的实践表明,外资企业在带动外循环经济的同时,通过技术和管理经验的外溢以及“适度”的竞争,促进了内资企业的能力提升。这原本是与严格隔离内外循环的预期政策效果不太相容的,但是又是一个与时俱进的可喜的现象,也是开放促进企业进步的非政策设计的意外收获。

中国制造产业整体上在与国际市场接轨的锻炼中得到了提升,原来遵循“两头在外”原则设计的一整套政策也随着国内吸引外资政策的进一步变化而变化。“外来”的制造能力以与国际市场接轨的技术和制造水平加入了国内市场的循环,这类双循环运营企业左右逢源,成为了市场上的强者。

六、双重政策目标是偏重于经济内循环部分的稳定,政策效果有得有失

内循环经济的制造业产业布局有赖于严格的两个循环相隔离的政策环境。改革之初,百废待兴,而中央文件描述说国民经济是在崩溃的边缘。国家还是得按照计划经济的思路动用财政力量重新对国有制造业进行再投资。一项重大的制造业产业政策是用了两期两个三年的时间,在全行业搞了六千多项企业技术改造。为了保证大部分经重新投资的国有企业能够在内循环经济中顺利运转,高强度的全面保护是必须的政策保障。在关税方面,中国八十年代初恢复了征收关税,此后关税水平在一路提高。中国的纺织服装业本应是最有成本竞争力的,在内循环“需要”的压力下,这一类别的平均关税反倒成为了全税则目录中最高的:纺织服装全部类别产品的进口关税平均高达70%。机电类产品更是受到重点保护,例如电子产品中的台式计算机机的关税高达100%。除关税外,管理进口的各种行政审批要求有三十三种。进口所用的外汇基本都要经过计划安排。具体政策落实在处理内外循环关系时,要考虑同时支持两个循环的双重政策目标。而中国的情况复杂,有时不能搞一刀切,还需要一事一议。政策实践中发展出来的折衷的处理方式是:一类情况一个适用政策,国务院为此先后发布了80多个对高关税进行特殊减免的文件,针对内循环经济的情况进行了动态管理。批评者现在看来这事儿近乎荒唐,但实事求是回顾这个过程就可以看出,非此不可能兼顾内外经济循环隔离的政策目标。

当时的内外循环分立安排是实行双重政策目标的需要:对外部开放自己优势的经济要素参与国际经济循环,对内部市场实行严格的产业保护,外循环部分不得越雷池半步(有兴趣的人可以去调查一下,严刑重法下历年因违反“三来一补”加工贸易规定而被求刑罚的人数和海关相关的罚没收入数字)。

到了九十年代中期,刚经过“技改“方式再投资的内循环经济部分的国有制造业企业又遇到了困难。内循环经济经过九十年代技改,清理三角债等多种尝试,其间还不得不进行了一轮大规模的所有制“改制”,内循环经济进步不小,困难还是不少。九十年代中期,内循环制造业的设备利用率在50%以下。即使在这种情况下,统计反映有的年份GDP产出有一半是卖不掉的库存,经济循环阻滞五分严重。内循环不畅原因有各方面的,但是最主要的原因是经过改革,国内销售市场端在原材料双轨制的条件下开放了,而原来的计划经济传下来的,以最终产品数量为指标的产业规划,与不断变动的市场实际需求不可能相符。在争夺政府投资资源的利益驱动下,制造业产业政策的固有问题,国企经营机制的改革方面滞后这些深层次的改革难题,都使得内循环经济有些举步维艰,而奇特的是这又反过来成了内循环部分不宜加大改革力度的理由。

经济体制改革过程中,作为国家经济骨干的国有企业的兴衰,是政府必须始终小心处理的问题。改革初期,为了重建制造业产业基础,政府在屏蔽国际竞争压力情况下对国企进行了以技术改造为重点的大规模重新投资。对外开放的步骤必须对此加以配合,甚至要以此来设定开放的领域和开放的力度。而屏蔽国外同类产品的竞争的手段是大幅提高关税,实行许可证进行行政审批,以确保两个循环尽量少的在国内市场相遇。长此以往,又使得内外两个经济循环的融合难以形成。更不用说本来通过两个循环融合,提升内循环部分的市场竞争力,就没在对外开放政策的考虑之中。隔离政策依照惯性执行下来基本未变,内循环经济部分因为屏蔽了强的外来竞争因素,运转基本满意。负面效应是,在国内市场受高关税、许可证和进口配额保护的环境下,企业提高效益的动力不足。因为国际竞争压力很大一部分被外循环政策缓冲掉了,在国内市场受高关税、许可证和进口配额保护的环境下,企业提升绩效的动力不足,国企运营机制的改革基本上是在照猫画虎内核不变,内循环经济部分的企业在舒适的弱竞争环境下乐于得过且过,运营效益提高不快。

毋庸讳言,内外分离的两个经济循环运行有历史功绩但是弊病也很大。有这样的分割竞争政策就有不公平市场的后果,国企改革也因而可以在弱市场竞争条件下一再后推。经济整体运营效率的提升一定被拖累。

有一个现象是,吸引外资政策撬动了内外经济循环非直接竞争产品类别的隔离政策边界,间接促进了内循环企业保护性政策的退出。随着吸引外资政策的再放开,审批权限的下放,地方政府在吸引外资上的竞争等促变因素起作用,相当一部分外资企业能够迂回到高关税和行政审批构筑的进口贸易壁垒后面。国内市场渐进式的感到外资企业进入带来的市场竞争压力。

外资进入国内市场是在行政审批控制下逐步实现的。内循环经济部分感受的竞争压力也是逐步增强的。外资企业“后门攻入”内循环市场,在高度保护的市场内逐步增加了竞争力度。这对中国加入WTO承担大幅度消减进口壁垒的开放义务,进行了很重要的预热准备。

中国与前苏东国家的经济改革不一样的成功之处就在于“渐进”。中国两个相互隔绝的经济循环的部分融合,是随着逐步开放外资的政策节奏,经过了一个徐徐的渐进过程。各项对外开放政策之间互为条件互相促进,给内循环经济部分带来了提升竞争能力的必要压力。这也是政策设计未曾料想的意外收获。

七、实施效果与内外循环状况

半封闭的外向型循环经济部分曾经是中国制造业对标国际,进行技术提升的重要接轨场景,是大规模培育产业集群的基地,是向内循环部分外溢生产技术、管理经验等驱动进步因素的重要来源。这些常年积淀下来的、与国际直接接轨的制造业产业集群,比较产业政策支持下的内循环为主的企业的市场竞争能力要强一些。这些产业集群是中国制造业竞争力的突出亮点。

中国的开放政策(外资加外向型经济循环)成绩斐然。据统计,全世界制造业各个领域排名前十的巨头基本都在中国市场有投资。这些投资项目基本上都是同行业企业中的“排头兵”。中国市场已经成为全球汽车工业竞相推出新车型的首发市场。在中国对外关系变得全面紧张以前,欧盟在华商会和其他外国商会已经接近形成一个共识“在中国,为中国”(In China, for China)。从产品研发开始就关心中国市场,不再把中国作为全球布局中的三、四线市场。欧盟等重要的中国经济伙伴,多年来积极与中国政府进行投资谈判,希望成为中国内循环经济的一个不受歧视的部分未果。

外循环经济,特别是“三来一补加工贸易”对物流效率的苛刻要求与管理政策在中国充分磨合并得到了满意的成效之后,中国逐渐发展成了全球运营跨国公司在亚洲的物流运营区域中心。物流中心与制造业产业集群的协同配合,使中国成了全球价值链生产和供应链运营中的重要一环。这也是中美贸易纠纷中双方投鼠忌器,难以割舍的共同利益所在。

八、从制造业产业角度观察当下经济内外双循环的一些特点

上面的历史溯源做了一些有选择地描述,目的是在斑斓的色彩中还原外向经济循环政策的底色。对改革开放政策偏于政治总结的文献,许多省略了政策过程而过于简单化。通过在具体政策过程的溯源,多理解一些各阶段的政策与经济背景,根据当时的政策目标客观的估量一下得失,这对下一阶段政策调整向内循环倾斜有一定参考借鉴意义。

在国内外形势剧烈变动的时候,一方面要积极应对,另一方面还要防止政策的大开大合。毕竟,推石头上山难,踹石头下山会有一发不可收之势。加大内循环政策落地也应该要审时度势,逐步到位。

我们四十年的对外开放有三个方面:发挥劳动力的国际比较优势,通过政策设计将无法跨国流动的劳动要素,随产品参与国际经济循环;有控制的逐步开放制造业外资企业政策;在一波相对长期稳定的国际市场环境中,合理地利用国际原材料供应和市场容量作为我制造业产业发展和经济发展的重要条件。在这三个方面,终端产品管理、产业政策、优惠与限制政策有交叉,有隔绝,也有互相渗透和促进。

下一步的调整对这些开放政策内容会做什么调整?政策调整的方向是什么?这是引起全社会关注的大事情。

中央明确提出对外开放是坚定不移地。这个政策目标陈述还要结合拟出台的政策手段来观察才能判别对具体行业的影响。业界关注的是,应对来自美国等外部的政策冲击会使政府做那些调整。有关政策会减缓还是放大外部冲击?如果放大冲击,会不会分阶段逐步到位。终究,分阶段、逐步到位是渐进式改革的成功经验。外资政策演变与内外双循环

九、中国已经是大国中最大的外向型经济,但是经济循环依然有内外双轨运行分立的特点

1,改革开放以来,中国经济取得了令世人瞩目的长足的进步。观察家和经济学者都在研究:中国经济的快速发展一定是因为中国有什么事情作对了。不可辩驳的事实表明,中国与贸易相关的工业制造业的高速发展,起到了首屈一指的作用。统计数据显示,中国对外贸易在整体经济中越来越重要。有关国际比较说明,中国外向经济对增长的重要性超过了“贸易立国”的日本。在贸易重要且占比高的大国经济中,能与中国比肩的只有德国。

2,内行看海关统计就可以知到,海关进出口统计有一个专门的统计表是加工贸易统计。这个统计数字受贸易专家重视,但被许多产业政策研究者所忽略。根据统计可以看出,政策引导下的加工贸易,常年占中国进出口总量的50%以上,多年来政府强调要提高一般贸易的比例,经过大力调动非加工贸易出口的积极性才使得加工贸易到了50%以下。而在对美国的贸易中,加工贸易曾常年占到70%以上。有的年份直逼90%。也就是说,独立于内循环经济的封闭、半封闭运行的外向经济循环地位特殊。

3,参与国际经济循环的制造业外向型经济部分是与国内经济循环隔绝的。后来有了交集,交叉,部分融合等等,但是国内外市场分割的政策设定始终未有根本性的变化。这也是为什么业界专家在中美贸易战中,一直在紧张地观察政策干扰对国际供应链的冲击。半封闭的外向型循环经济部分一直是中国制造业对标国际,企业进行技术提升的重要接轨场景,是培育产业集群的试验基地,它的外溢效应也是中国制造业从管理到专业技术取得长足进步的活的来源,它更是下一阶段全球第四次工业革命价值链的互联基础。

4,内外两个循环的经济过程看两者之间未完全打通

上面简略提到各种观察都提示我们,参与国际经济循环的外向型经济部分已经全面超越了当初设定的:通过国际经济循环发挥劳动力便宜的比较优势,释放剩余劳动力的政策目标。参与国际经济大循环的政策,是便利中国制造业超常发展的一项具有导向意义的重要经济政策。

无论从产品内外销的质量,价格档次,到融资便利,物流管理,产业园区的政策,到市场竞争管理等方面来看,参与国际大循环的部分和内循环的部分都有所差别。今天我们面临向内循环转向的时候,理解了分开的经济双循环的经济现实和基本特点,才可以更好的考虑向内循环转向的政策手段以该怎末调整。

十、外部资本作为经济要素参与经济内循环

因为基本定义和非经济意义的模糊观点较多纠缠,不想在外资这个话题上涉猎争议区间。但是在经济内外循环问题上,外资问题又是一个不得不提及的特殊因素。只能单刀直入从要素角度做一描述。

资本是特别重要的经济生产要素。回溯性的宏观投资回报研究显示,改革开放初期一美元的投资可以取得八美元的投资回报。但是此前,中国对作为经济生产基本要素的资本基本上出于政治理念予以排斥,更不要说来自于资本主义世界的外来资本了。七十年代计划经济后期开始,随着中国回复在联合国恢复的地位,世界银行不设任何条件地跟随联合国的政治决定回复中国的权力,中国开始接受政府项目的贷款。以此开端,中国开始一步步的对外来资本问题的重新考虑出于政治经济理论的自我设限。

国际货币基金组织在政治上与世界银行一样,服从联合国的政治决定接纳了完全计划经济性质的中国。国际货币基金组织的多边出口信贷管理使得中国将其与当中国七十年代对工业进行现代化更新投资做了对接。当时自我划定的界限是:可以搞一点多世界银行等边金融机构的贷款。出口信贷最适合的目标领域是工业制造业的大型项目对华出口。自此多边金融机构的贷款从政府的基础设施,扩大到了国营企业的工业基础制造业。

中日建交中方放弃战争赔款。投桃报李,日方转而提供大量日元贷款。在中国存在着投资饥渴现象这样的大背景下,日元贷款做了初步试水性的突破。到了1980年,谷牧“利用外资“的谨慎提议受到了邓小平的支持,但是在具体的政策设计方面,靴子落地远没有想象的那么快。通过政府整体外债的管控,双边安排”利用外资“用于基础设施建设是一个渠道。作为资源开发,进一些设备生产外方需要的能源来抵偿设备款是另一套思路。在此基础上进一步考虑让外国商人自行进口生产设备,生产产品自行出口以解决部分国内剩余劳动力出路是第三种思路。

上述回顾说明了领导人开绿灯式的推动十分重要,摸石头过河首先得被允许下河。终究,如何对待来自资本主义世界的资本,是一个敏感问题。实践引领 “非正式“的转变观念,国内也在不知不觉中把”资金“改称为”资本“,逐步减弱了对资本赚取利润的敌视。利用外资也演变成了吸引外资。

依据经济增长原理,资本、劳动、资源、技术和管理技能是根本的生产要素。摆脱具体实施政策得失和利益调整功过的评价,从经济增长和要素,以及经济循环这一角度思考,吸引外资实际上是将国外的资本要素引入到国内经济内循环中。吸引外资政策过程是一步一步的:仅允许做政府负债;资本以外循环生产设备为载体的特设准入;外循环部分不脱离产品媒介,有控制的向内循环经济延展;超越原外循环准入思维的吸引外资思路,仍然坚持不放开内循环经济与外部资本要素的结合(仍维持较长的外资准入负面清单,仍然用不同的清单对外资进行全覆盖管理)。

评论与思考:尽管中国在吸引外资的统计数量上位居前茅,但是在国际经济要素参与经济内循环方面一直是按行业状况有控制的逐步引进。到目前为止,中国对国际资本这一经济增长要素参与经济内循环仍持谨慎态度,外资开放领域基本上沿袭当初始于“两头在外“的制造业实体。后来的外资审查仍然重点关注内循环实体经济的市场竞争情况,一些领域的管理细化到项目、预计产能。

国内外资本市场隔离是一项长期坚持的政策。对外资市场准入的管控方便了在国际利率上涨或下降的长周期过程中,屏蔽其对中国金融体系的影响,可以在施行相关政策时较少受外部资本市场形成的利率基准的制约,保持自己的金融政策和金融体系的稳定。但是,在国际利率进入较长的下降通道时,内循环经济的资本要素成本高于国外,势必抬升了基础的经济成本,进而影响到内循环经济的竞争力。

扩大内循环是否应该脱离原来的吸引外资思路,是否都应该从国际市场要素成本参与国内经济循环角度作新的政策思考,如何在变化了的形势下从新的角度进行利弊评估,这都是在重大经济政策调整时应予研究的问题。

回顾过去三、四十年的经济体制改革的政策过程,我认为让劳动力要素与国际经济外循环对接,参与国际价值链生产的政策在诸多对外开放政策群中起到了以“纲“带”目“的作用。过去的成功的经验要认真发掘。生产要素的解放不同于边缘改动,在新的经济政策调整的当下,不妨认真研究一下作为经济增长要素的(国际)资本参与国内经济循环是否能再一次起到”举纲“提振经济的作用,制约条件是什么,如何趋利避害。

十一、理解扩大经济内循的必要性,政策方向与制约条件

大国经济内部循环越活跃,抵御外部市场的政策环境变化的能力就越强。根据加强经济内循环的政治决定观察具体政策动向,可以从经济和实施政策两个方面入手。一个思考方向是结构性的释放内循环部分经济的潜力,走的是抓主要矛盾的主要方面的路子。另一个方向是在目前双循环分立、有一定融合的政策框架基础上,观察政策效果,评估利弊,再行调整。

前者需要在多年改革留下的难点上想出路。这从大的方向上符合中央以推进改革来应对外部条件变化的思路,但是真正推动实在是太难了。这四十年改革与开放互相促进,国内经济体制改革走的是一条通过周边改革创造条件的渐进的路子,留下来的都是改革的难点,换个思路也是事关结构性释放经济活力的重点。在这一方面的研究和讨论并不充分。加之事关联动的配套改革涉及面广,需调整的利益错综复杂,在目前的条件下可能难以达成社会共识。另外,从操作层面看与以前不一样的是,这样的改革已经没有摸石头过河的宽松条件了,过河半途中很难歇脚和转向。这对改革的操作能力也是极大的考验。下面是一个具体的例子。

从经济循环角度看,内循环的困难点主要是在提高居民收入方面。十四亿人口中相当一部分人是低收入人群,这部分低收入人口不应计入经济循环研究中的有支付能力的消费群体。根据消费行为研究,三亿多中高收入人群如果再增加收入,也不会对社会消费有较大的贡献。因为他们的消费已经进入平台期,新增的收入大部将用于投资而不是增加消费。从提高收入方面入手拉动经济内循环,必须要现行的社会政策予以配合。如果政府主导提高工薪阶层的收入,能够落到实处的是一些行政事业单位,国企也可能跟进,最终还是难以增加全社会消费能力。

根据市场经济国家的经验,若想改变社会财富初次分配博弈时资本方强势劳工方的弱势的状态,需要制度化的安排劳资双方就工资问题进行集体协商。这是解决社会财富初次分配难题最有效的手段。中国在市场化改革的初期,在相当长的时间里工资收入增长落后于GDP增长。通过税收进行国民财富的二次分配,只是对公务员和事业单位人员(包括国企职工)有直接作用。较低收入的非公企业就业人员在国家通过税收进行二次分配时,反倒是通过个人所得税向下平均了劳动就业群体的消费能力。

从各国的社会实践看,建立有效的社会利益博弈机制以改进国民财富初次分配,是提振社会消费能力的有效方法。中国国情不同其实是讲社会状况,管理方式和治理理念不同于其他国家。提升社会低收入人群的消费能力对于加强经济内循环至关重要,这也兼有对社会治理的难点进行改革的作用。

面对外部经济政策环境变化的压力,通过制度性安排下的经济利益团体间的博弈来快速提升内循环经济的消费端的支付能力,不是一个容易的政策选择。

十二、直接调整内外循环分开政策的难度在于“分清楚洗澡水和孩子”

如果出于求稳,较多考虑维持社会博弈结构不变,暂不考虑收入分配加入社会博弈机制来进行经济结构性的调整的话,就只有在供给侧想办法这个选项了。如果不能做到改变有支付能力的社会需求进而帮助国内经济循环扩大,一时也做不到扩大总人口中有消费能力的人口比例,供给侧能做的贡献大体上是:更新或迭代原有的消费需。而在“制造新的需求”方向上,供给侧的努力必会遇到总需求的制约。

我们要注意的是,中国制造业尽管表现很强,国内企业的设备利用率在新冠疫情之前平均达到了70%。这是一个重要的成本相关指标。但是,为世界制造的中国,顶峰时期的平均70%指标与制造业的翘楚的那些国际一流大公司相比还有距离。(对老熟工业国家平均水平50,60%的横向比较没有意义,因为他们的低水准是受到了外部竞争压力的结果,不在竞争状态)。如果我们应对外部出口受阻采用的促进内循环的部分政策,无意中起到了遏制竞争、诱导设备利用率走低的作用,经济内循环的质量会下降。

周边性政策调整和改革在既有的框架束缚下,早已举步维艰。如果难以从结构上释放活力入手,不得不在内外两个循环的现有政策上进行选取,我们必须十分小心。可供选择的思路应该通过充分论证,避免只按照政治意愿推进,具体政策没有顺应经济规律以及发展逻辑。

专门提出这一点是因为,在调整两个循环的实施政策时,从大的举措方面观察,政府可以做的事情无非是:一,限制进口保护市场以利内循环;二,提供大量补贴,使在不完全竞争市场上长期受到一定保护的内循环企业得以在新设定的有利条件下继续参与市场循环。如果这两方面的政策作用叠加,可能我们的经济会通过加大内循环进入到自循环的状态中。

历史告诉我们,一定时期内两个循环相对分立,内外有别的政策有效地避免了经济政策目标之间的矛盾。当前形势迫使两部分的制造能力开始更多的共享内循环市场,这时的政策选择就会变成:偏向于经济中较强的部分让强者更强?还是用政策来限制强势的外循环部分,以利于较弱的内循环企业多占据国内市场?(国企又占了相当一部分,这使得这一抉择又多了些许政治底色)。

如果形势所迫不得已选择了后者,我们一定要把对吸引外资政策的走向、影响一并估计在内。在客观条件不允许我们做“趋利避害”,只可能作“两弊取其轻”的选择的时候。政策调整的前提是要分清洗澡水和孩子,要尽量避免失误。

历史告诉我们,外资政策在两个循环分立时利用政策缝隙催化着两个循环的融合,对化解两个平行市场冲突方面有过重要的另类贡献。新的政策调整如何处理内外两个循环过程中的“翻墙者”——外资?如何处理外资这个跨墙的梯阶? 促进内循环的政策保障工具中“公平竞争政策环境“问题将如何处理?政策切换过程中,全世界都会沉下心来仔细观察。不应忘记,外资管理政策问题仍然是各国从“市场竞争政策”角度对我病诟较多的重要的谈判议题,也是欧盟二十七国长期对华全面投资谈判的主要诉求。毕竟,对外开放的两大领域:外资和外贸是比较各国经济活力的重要观察点。

如果这是一段历史的结束,在重大的政策转向时刻,经济政策调整的内容会比本文涉及的情况复杂得多。回溯制造业为主的经济开放政策历史中“不可化简的复杂“的政策过程,也许有助于在处理新挑战的时候避免简单化的思维,承前启后推动中国经济继续前行。■


(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱    info@or123.net)



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经济内外循环形成的历史、现状和政策转向(下)

发布日期:2020-09-29 07:11
历史告诉我们,外资政策催化着两个循环的融合,对化解两个平行市场冲突方面有过重要的另类贡献。如今如何处理外资这个跨墙的梯阶?



 | 马晓野

OR--商业新媒体
上篇见此处

五、初期的单向“开放”与参与国际经济循环的“带宽”扩容

如前所述,中国经济参与国际经济循环一开始只是单向开放。为了保护内循环经济部分的制造业产业,国内外两个经济循环分立可以最大程度屏蔽开放循环对经济内循环市场的影响。后来,由于国内资本稀缺现象持续,吸引外资政策在原三来一补的基础上进一步放大。外循环独木桥进行了渐进式的加宽。下面就是“带宽扩容”的政策变化过程:

随着进口许可证的大幅减少,保税加工监管也出现了进一步的松动。一部份非最终产品形态的外资保税加工产品,在审慎政策协调基础上经补税后,也有可能在“以产顶进”的安排下进入下游生产企业的采购渠道。实施政策的延展在制造业封闭的外循环政策安排上打开了缝隙,这时才把在“境内关外”渐渐成长起来的原料、紧缺的关键零部件有控制地纳入了国内市场的经济循环过程中以满足不断增长的市场需要。

这些渐进的中间政策变化又反过来提示了制造业外资,可以通过变身正式进入---从事三来一补加工贸易的外资企业可以选择:直接以内资待遇的子公司方式平行设立一个具有同等能力的内资企业,以避免“违反三来一补”规定的政策风险满足国内市场的需求。

当跨国公司认真考虑建构更合理的国际价值生产链的时候,我们的整个外向经济循环体系和管理政策也予以配合,从提供便利的角度适时进行了跟进。此时的外循环思路已经不再拘泥于当初的政策构想起点。

对外循环政策的带宽扩容,是一个持续的过程。国务院一个秘书长牵头的国务院特区办,在四个特区和沿海开放城市“切块”政策出尽后,工作内容就包纳了协调开放区域(特区)内的外向经济循环带宽扩容。

实事求是地说,紧跟国际技术和管理水平的外循环公司享有较高的美誉度,更容易在中国市场扩展制造能力来满足不断增长的国内市场需求。主要参与内循环的公司,进入国际市场参与外循环一开始要困难一些。多年的实践表明,外资企业在带动外循环经济的同时,通过技术和管理经验的外溢以及“适度”的竞争,促进了内资企业的能力提升。这原本是与严格隔离内外循环的预期政策效果不太相容的,但是又是一个与时俱进的可喜的现象,也是开放促进企业进步的非政策设计的意外收获。

中国制造产业整体上在与国际市场接轨的锻炼中得到了提升,原来遵循“两头在外”原则设计的一整套政策也随着国内吸引外资政策的进一步变化而变化。“外来”的制造能力以与国际市场接轨的技术和制造水平加入了国内市场的循环,这类双循环运营企业左右逢源,成为了市场上的强者。

六、双重政策目标是偏重于经济内循环部分的稳定,政策效果有得有失

内循环经济的制造业产业布局有赖于严格的两个循环相隔离的政策环境。改革之初,百废待兴,而中央文件描述说国民经济是在崩溃的边缘。国家还是得按照计划经济的思路动用财政力量重新对国有制造业进行再投资。一项重大的制造业产业政策是用了两期两个三年的时间,在全行业搞了六千多项企业技术改造。为了保证大部分经重新投资的国有企业能够在内循环经济中顺利运转,高强度的全面保护是必须的政策保障。在关税方面,中国八十年代初恢复了征收关税,此后关税水平在一路提高。中国的纺织服装业本应是最有成本竞争力的,在内循环“需要”的压力下,这一类别的平均关税反倒成为了全税则目录中最高的:纺织服装全部类别产品的进口关税平均高达70%。机电类产品更是受到重点保护,例如电子产品中的台式计算机机的关税高达100%。除关税外,管理进口的各种行政审批要求有三十三种。进口所用的外汇基本都要经过计划安排。具体政策落实在处理内外循环关系时,要考虑同时支持两个循环的双重政策目标。而中国的情况复杂,有时不能搞一刀切,还需要一事一议。政策实践中发展出来的折衷的处理方式是:一类情况一个适用政策,国务院为此先后发布了80多个对高关税进行特殊减免的文件,针对内循环经济的情况进行了动态管理。批评者现在看来这事儿近乎荒唐,但实事求是回顾这个过程就可以看出,非此不可能兼顾内外经济循环隔离的政策目标。

当时的内外循环分立安排是实行双重政策目标的需要:对外部开放自己优势的经济要素参与国际经济循环,对内部市场实行严格的产业保护,外循环部分不得越雷池半步(有兴趣的人可以去调查一下,严刑重法下历年因违反“三来一补”加工贸易规定而被求刑罚的人数和海关相关的罚没收入数字)。

到了九十年代中期,刚经过“技改“方式再投资的内循环经济部分的国有制造业企业又遇到了困难。内循环经济经过九十年代技改,清理三角债等多种尝试,其间还不得不进行了一轮大规模的所有制“改制”,内循环经济进步不小,困难还是不少。九十年代中期,内循环制造业的设备利用率在50%以下。即使在这种情况下,统计反映有的年份GDP产出有一半是卖不掉的库存,经济循环阻滞五分严重。内循环不畅原因有各方面的,但是最主要的原因是经过改革,国内销售市场端在原材料双轨制的条件下开放了,而原来的计划经济传下来的,以最终产品数量为指标的产业规划,与不断变动的市场实际需求不可能相符。在争夺政府投资资源的利益驱动下,制造业产业政策的固有问题,国企经营机制的改革方面滞后这些深层次的改革难题,都使得内循环经济有些举步维艰,而奇特的是这又反过来成了内循环部分不宜加大改革力度的理由。

经济体制改革过程中,作为国家经济骨干的国有企业的兴衰,是政府必须始终小心处理的问题。改革初期,为了重建制造业产业基础,政府在屏蔽国际竞争压力情况下对国企进行了以技术改造为重点的大规模重新投资。对外开放的步骤必须对此加以配合,甚至要以此来设定开放的领域和开放的力度。而屏蔽国外同类产品的竞争的手段是大幅提高关税,实行许可证进行行政审批,以确保两个循环尽量少的在国内市场相遇。长此以往,又使得内外两个经济循环的融合难以形成。更不用说本来通过两个循环融合,提升内循环部分的市场竞争力,就没在对外开放政策的考虑之中。隔离政策依照惯性执行下来基本未变,内循环经济部分因为屏蔽了强的外来竞争因素,运转基本满意。负面效应是,在国内市场受高关税、许可证和进口配额保护的环境下,企业提高效益的动力不足。因为国际竞争压力很大一部分被外循环政策缓冲掉了,在国内市场受高关税、许可证和进口配额保护的环境下,企业提升绩效的动力不足,国企运营机制的改革基本上是在照猫画虎内核不变,内循环经济部分的企业在舒适的弱竞争环境下乐于得过且过,运营效益提高不快。

毋庸讳言,内外分离的两个经济循环运行有历史功绩但是弊病也很大。有这样的分割竞争政策就有不公平市场的后果,国企改革也因而可以在弱市场竞争条件下一再后推。经济整体运营效率的提升一定被拖累。

有一个现象是,吸引外资政策撬动了内外经济循环非直接竞争产品类别的隔离政策边界,间接促进了内循环企业保护性政策的退出。随着吸引外资政策的再放开,审批权限的下放,地方政府在吸引外资上的竞争等促变因素起作用,相当一部分外资企业能够迂回到高关税和行政审批构筑的进口贸易壁垒后面。国内市场渐进式的感到外资企业进入带来的市场竞争压力。

外资进入国内市场是在行政审批控制下逐步实现的。内循环经济部分感受的竞争压力也是逐步增强的。外资企业“后门攻入”内循环市场,在高度保护的市场内逐步增加了竞争力度。这对中国加入WTO承担大幅度消减进口壁垒的开放义务,进行了很重要的预热准备。

中国与前苏东国家的经济改革不一样的成功之处就在于“渐进”。中国两个相互隔绝的经济循环的部分融合,是随着逐步开放外资的政策节奏,经过了一个徐徐的渐进过程。各项对外开放政策之间互为条件互相促进,给内循环经济部分带来了提升竞争能力的必要压力。这也是政策设计未曾料想的意外收获。

七、实施效果与内外循环状况

半封闭的外向型循环经济部分曾经是中国制造业对标国际,进行技术提升的重要接轨场景,是大规模培育产业集群的基地,是向内循环部分外溢生产技术、管理经验等驱动进步因素的重要来源。这些常年积淀下来的、与国际直接接轨的制造业产业集群,比较产业政策支持下的内循环为主的企业的市场竞争能力要强一些。这些产业集群是中国制造业竞争力的突出亮点。

中国的开放政策(外资加外向型经济循环)成绩斐然。据统计,全世界制造业各个领域排名前十的巨头基本都在中国市场有投资。这些投资项目基本上都是同行业企业中的“排头兵”。中国市场已经成为全球汽车工业竞相推出新车型的首发市场。在中国对外关系变得全面紧张以前,欧盟在华商会和其他外国商会已经接近形成一个共识“在中国,为中国”(In China, for China)。从产品研发开始就关心中国市场,不再把中国作为全球布局中的三、四线市场。欧盟等重要的中国经济伙伴,多年来积极与中国政府进行投资谈判,希望成为中国内循环经济的一个不受歧视的部分未果。

外循环经济,特别是“三来一补加工贸易”对物流效率的苛刻要求与管理政策在中国充分磨合并得到了满意的成效之后,中国逐渐发展成了全球运营跨国公司在亚洲的物流运营区域中心。物流中心与制造业产业集群的协同配合,使中国成了全球价值链生产和供应链运营中的重要一环。这也是中美贸易纠纷中双方投鼠忌器,难以割舍的共同利益所在。

八、从制造业产业角度观察当下经济内外双循环的一些特点

上面的历史溯源做了一些有选择地描述,目的是在斑斓的色彩中还原外向经济循环政策的底色。对改革开放政策偏于政治总结的文献,许多省略了政策过程而过于简单化。通过在具体政策过程的溯源,多理解一些各阶段的政策与经济背景,根据当时的政策目标客观的估量一下得失,这对下一阶段政策调整向内循环倾斜有一定参考借鉴意义。

在国内外形势剧烈变动的时候,一方面要积极应对,另一方面还要防止政策的大开大合。毕竟,推石头上山难,踹石头下山会有一发不可收之势。加大内循环政策落地也应该要审时度势,逐步到位。

我们四十年的对外开放有三个方面:发挥劳动力的国际比较优势,通过政策设计将无法跨国流动的劳动要素,随产品参与国际经济循环;有控制的逐步开放制造业外资企业政策;在一波相对长期稳定的国际市场环境中,合理地利用国际原材料供应和市场容量作为我制造业产业发展和经济发展的重要条件。在这三个方面,终端产品管理、产业政策、优惠与限制政策有交叉,有隔绝,也有互相渗透和促进。

下一步的调整对这些开放政策内容会做什么调整?政策调整的方向是什么?这是引起全社会关注的大事情。

中央明确提出对外开放是坚定不移地。这个政策目标陈述还要结合拟出台的政策手段来观察才能判别对具体行业的影响。业界关注的是,应对来自美国等外部的政策冲击会使政府做那些调整。有关政策会减缓还是放大外部冲击?如果放大冲击,会不会分阶段逐步到位。终究,分阶段、逐步到位是渐进式改革的成功经验。外资政策演变与内外双循环

九、中国已经是大国中最大的外向型经济,但是经济循环依然有内外双轨运行分立的特点

1,改革开放以来,中国经济取得了令世人瞩目的长足的进步。观察家和经济学者都在研究:中国经济的快速发展一定是因为中国有什么事情作对了。不可辩驳的事实表明,中国与贸易相关的工业制造业的高速发展,起到了首屈一指的作用。统计数据显示,中国对外贸易在整体经济中越来越重要。有关国际比较说明,中国外向经济对增长的重要性超过了“贸易立国”的日本。在贸易重要且占比高的大国经济中,能与中国比肩的只有德国。

2,内行看海关统计就可以知到,海关进出口统计有一个专门的统计表是加工贸易统计。这个统计数字受贸易专家重视,但被许多产业政策研究者所忽略。根据统计可以看出,政策引导下的加工贸易,常年占中国进出口总量的50%以上,多年来政府强调要提高一般贸易的比例,经过大力调动非加工贸易出口的积极性才使得加工贸易到了50%以下。而在对美国的贸易中,加工贸易曾常年占到70%以上。有的年份直逼90%。也就是说,独立于内循环经济的封闭、半封闭运行的外向经济循环地位特殊。

3,参与国际经济循环的制造业外向型经济部分是与国内经济循环隔绝的。后来有了交集,交叉,部分融合等等,但是国内外市场分割的政策设定始终未有根本性的变化。这也是为什么业界专家在中美贸易战中,一直在紧张地观察政策干扰对国际供应链的冲击。半封闭的外向型循环经济部分一直是中国制造业对标国际,企业进行技术提升的重要接轨场景,是培育产业集群的试验基地,它的外溢效应也是中国制造业从管理到专业技术取得长足进步的活的来源,它更是下一阶段全球第四次工业革命价值链的互联基础。

4,内外两个循环的经济过程看两者之间未完全打通

上面简略提到各种观察都提示我们,参与国际经济循环的外向型经济部分已经全面超越了当初设定的:通过国际经济循环发挥劳动力便宜的比较优势,释放剩余劳动力的政策目标。参与国际经济大循环的政策,是便利中国制造业超常发展的一项具有导向意义的重要经济政策。

无论从产品内外销的质量,价格档次,到融资便利,物流管理,产业园区的政策,到市场竞争管理等方面来看,参与国际大循环的部分和内循环的部分都有所差别。今天我们面临向内循环转向的时候,理解了分开的经济双循环的经济现实和基本特点,才可以更好的考虑向内循环转向的政策手段以该怎末调整。

十、外部资本作为经济要素参与经济内循环

因为基本定义和非经济意义的模糊观点较多纠缠,不想在外资这个话题上涉猎争议区间。但是在经济内外循环问题上,外资问题又是一个不得不提及的特殊因素。只能单刀直入从要素角度做一描述。

资本是特别重要的经济生产要素。回溯性的宏观投资回报研究显示,改革开放初期一美元的投资可以取得八美元的投资回报。但是此前,中国对作为经济生产基本要素的资本基本上出于政治理念予以排斥,更不要说来自于资本主义世界的外来资本了。七十年代计划经济后期开始,随着中国回复在联合国恢复的地位,世界银行不设任何条件地跟随联合国的政治决定回复中国的权力,中国开始接受政府项目的贷款。以此开端,中国开始一步步的对外来资本问题的重新考虑出于政治经济理论的自我设限。

国际货币基金组织在政治上与世界银行一样,服从联合国的政治决定接纳了完全计划经济性质的中国。国际货币基金组织的多边出口信贷管理使得中国将其与当中国七十年代对工业进行现代化更新投资做了对接。当时自我划定的界限是:可以搞一点多世界银行等边金融机构的贷款。出口信贷最适合的目标领域是工业制造业的大型项目对华出口。自此多边金融机构的贷款从政府的基础设施,扩大到了国营企业的工业基础制造业。

中日建交中方放弃战争赔款。投桃报李,日方转而提供大量日元贷款。在中国存在着投资饥渴现象这样的大背景下,日元贷款做了初步试水性的突破。到了1980年,谷牧“利用外资“的谨慎提议受到了邓小平的支持,但是在具体的政策设计方面,靴子落地远没有想象的那么快。通过政府整体外债的管控,双边安排”利用外资“用于基础设施建设是一个渠道。作为资源开发,进一些设备生产外方需要的能源来抵偿设备款是另一套思路。在此基础上进一步考虑让外国商人自行进口生产设备,生产产品自行出口以解决部分国内剩余劳动力出路是第三种思路。

上述回顾说明了领导人开绿灯式的推动十分重要,摸石头过河首先得被允许下河。终究,如何对待来自资本主义世界的资本,是一个敏感问题。实践引领 “非正式“的转变观念,国内也在不知不觉中把”资金“改称为”资本“,逐步减弱了对资本赚取利润的敌视。利用外资也演变成了吸引外资。

依据经济增长原理,资本、劳动、资源、技术和管理技能是根本的生产要素。摆脱具体实施政策得失和利益调整功过的评价,从经济增长和要素,以及经济循环这一角度思考,吸引外资实际上是将国外的资本要素引入到国内经济内循环中。吸引外资政策过程是一步一步的:仅允许做政府负债;资本以外循环生产设备为载体的特设准入;外循环部分不脱离产品媒介,有控制的向内循环经济延展;超越原外循环准入思维的吸引外资思路,仍然坚持不放开内循环经济与外部资本要素的结合(仍维持较长的外资准入负面清单,仍然用不同的清单对外资进行全覆盖管理)。

评论与思考:尽管中国在吸引外资的统计数量上位居前茅,但是在国际经济要素参与经济内循环方面一直是按行业状况有控制的逐步引进。到目前为止,中国对国际资本这一经济增长要素参与经济内循环仍持谨慎态度,外资开放领域基本上沿袭当初始于“两头在外“的制造业实体。后来的外资审查仍然重点关注内循环实体经济的市场竞争情况,一些领域的管理细化到项目、预计产能。

国内外资本市场隔离是一项长期坚持的政策。对外资市场准入的管控方便了在国际利率上涨或下降的长周期过程中,屏蔽其对中国金融体系的影响,可以在施行相关政策时较少受外部资本市场形成的利率基准的制约,保持自己的金融政策和金融体系的稳定。但是,在国际利率进入较长的下降通道时,内循环经济的资本要素成本高于国外,势必抬升了基础的经济成本,进而影响到内循环经济的竞争力。

扩大内循环是否应该脱离原来的吸引外资思路,是否都应该从国际市场要素成本参与国内经济循环角度作新的政策思考,如何在变化了的形势下从新的角度进行利弊评估,这都是在重大经济政策调整时应予研究的问题。

回顾过去三、四十年的经济体制改革的政策过程,我认为让劳动力要素与国际经济外循环对接,参与国际价值链生产的政策在诸多对外开放政策群中起到了以“纲“带”目“的作用。过去的成功的经验要认真发掘。生产要素的解放不同于边缘改动,在新的经济政策调整的当下,不妨认真研究一下作为经济增长要素的(国际)资本参与国内经济循环是否能再一次起到”举纲“提振经济的作用,制约条件是什么,如何趋利避害。

十一、理解扩大经济内循的必要性,政策方向与制约条件

大国经济内部循环越活跃,抵御外部市场的政策环境变化的能力就越强。根据加强经济内循环的政治决定观察具体政策动向,可以从经济和实施政策两个方面入手。一个思考方向是结构性的释放内循环部分经济的潜力,走的是抓主要矛盾的主要方面的路子。另一个方向是在目前双循环分立、有一定融合的政策框架基础上,观察政策效果,评估利弊,再行调整。

前者需要在多年改革留下的难点上想出路。这从大的方向上符合中央以推进改革来应对外部条件变化的思路,但是真正推动实在是太难了。这四十年改革与开放互相促进,国内经济体制改革走的是一条通过周边改革创造条件的渐进的路子,留下来的都是改革的难点,换个思路也是事关结构性释放经济活力的重点。在这一方面的研究和讨论并不充分。加之事关联动的配套改革涉及面广,需调整的利益错综复杂,在目前的条件下可能难以达成社会共识。另外,从操作层面看与以前不一样的是,这样的改革已经没有摸石头过河的宽松条件了,过河半途中很难歇脚和转向。这对改革的操作能力也是极大的考验。下面是一个具体的例子。

从经济循环角度看,内循环的困难点主要是在提高居民收入方面。十四亿人口中相当一部分人是低收入人群,这部分低收入人口不应计入经济循环研究中的有支付能力的消费群体。根据消费行为研究,三亿多中高收入人群如果再增加收入,也不会对社会消费有较大的贡献。因为他们的消费已经进入平台期,新增的收入大部将用于投资而不是增加消费。从提高收入方面入手拉动经济内循环,必须要现行的社会政策予以配合。如果政府主导提高工薪阶层的收入,能够落到实处的是一些行政事业单位,国企也可能跟进,最终还是难以增加全社会消费能力。

根据市场经济国家的经验,若想改变社会财富初次分配博弈时资本方强势劳工方的弱势的状态,需要制度化的安排劳资双方就工资问题进行集体协商。这是解决社会财富初次分配难题最有效的手段。中国在市场化改革的初期,在相当长的时间里工资收入增长落后于GDP增长。通过税收进行国民财富的二次分配,只是对公务员和事业单位人员(包括国企职工)有直接作用。较低收入的非公企业就业人员在国家通过税收进行二次分配时,反倒是通过个人所得税向下平均了劳动就业群体的消费能力。

从各国的社会实践看,建立有效的社会利益博弈机制以改进国民财富初次分配,是提振社会消费能力的有效方法。中国国情不同其实是讲社会状况,管理方式和治理理念不同于其他国家。提升社会低收入人群的消费能力对于加强经济内循环至关重要,这也兼有对社会治理的难点进行改革的作用。

面对外部经济政策环境变化的压力,通过制度性安排下的经济利益团体间的博弈来快速提升内循环经济的消费端的支付能力,不是一个容易的政策选择。

十二、直接调整内外循环分开政策的难度在于“分清楚洗澡水和孩子”

如果出于求稳,较多考虑维持社会博弈结构不变,暂不考虑收入分配加入社会博弈机制来进行经济结构性的调整的话,就只有在供给侧想办法这个选项了。如果不能做到改变有支付能力的社会需求进而帮助国内经济循环扩大,一时也做不到扩大总人口中有消费能力的人口比例,供给侧能做的贡献大体上是:更新或迭代原有的消费需。而在“制造新的需求”方向上,供给侧的努力必会遇到总需求的制约。

我们要注意的是,中国制造业尽管表现很强,国内企业的设备利用率在新冠疫情之前平均达到了70%。这是一个重要的成本相关指标。但是,为世界制造的中国,顶峰时期的平均70%指标与制造业的翘楚的那些国际一流大公司相比还有距离。(对老熟工业国家平均水平50,60%的横向比较没有意义,因为他们的低水准是受到了外部竞争压力的结果,不在竞争状态)。如果我们应对外部出口受阻采用的促进内循环的部分政策,无意中起到了遏制竞争、诱导设备利用率走低的作用,经济内循环的质量会下降。

周边性政策调整和改革在既有的框架束缚下,早已举步维艰。如果难以从结构上释放活力入手,不得不在内外两个循环的现有政策上进行选取,我们必须十分小心。可供选择的思路应该通过充分论证,避免只按照政治意愿推进,具体政策没有顺应经济规律以及发展逻辑。

专门提出这一点是因为,在调整两个循环的实施政策时,从大的举措方面观察,政府可以做的事情无非是:一,限制进口保护市场以利内循环;二,提供大量补贴,使在不完全竞争市场上长期受到一定保护的内循环企业得以在新设定的有利条件下继续参与市场循环。如果这两方面的政策作用叠加,可能我们的经济会通过加大内循环进入到自循环的状态中。

历史告诉我们,一定时期内两个循环相对分立,内外有别的政策有效地避免了经济政策目标之间的矛盾。当前形势迫使两部分的制造能力开始更多的共享内循环市场,这时的政策选择就会变成:偏向于经济中较强的部分让强者更强?还是用政策来限制强势的外循环部分,以利于较弱的内循环企业多占据国内市场?(国企又占了相当一部分,这使得这一抉择又多了些许政治底色)。

如果形势所迫不得已选择了后者,我们一定要把对吸引外资政策的走向、影响一并估计在内。在客观条件不允许我们做“趋利避害”,只可能作“两弊取其轻”的选择的时候。政策调整的前提是要分清洗澡水和孩子,要尽量避免失误。

历史告诉我们,外资政策在两个循环分立时利用政策缝隙催化着两个循环的融合,对化解两个平行市场冲突方面有过重要的另类贡献。新的政策调整如何处理内外两个循环过程中的“翻墙者”——外资?如何处理外资这个跨墙的梯阶? 促进内循环的政策保障工具中“公平竞争政策环境“问题将如何处理?政策切换过程中,全世界都会沉下心来仔细观察。不应忘记,外资管理政策问题仍然是各国从“市场竞争政策”角度对我病诟较多的重要的谈判议题,也是欧盟二十七国长期对华全面投资谈判的主要诉求。毕竟,对外开放的两大领域:外资和外贸是比较各国经济活力的重要观察点。

如果这是一段历史的结束,在重大的政策转向时刻,经济政策调整的内容会比本文涉及的情况复杂得多。回溯制造业为主的经济开放政策历史中“不可化简的复杂“的政策过程,也许有助于在处理新挑战的时候避免简单化的思维,承前启后推动中国经济继续前行。■


(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱    info@or123.net)



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 | 马晓野

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五、初期的单向“开放”与参与国际经济循环的“带宽”扩容

如前所述,中国经济参与国际经济循环一开始只是单向开放。为了保护内循环经济部分的制造业产业,国内外两个经济循环分立可以最大程度屏蔽开放循环对经济内循环市场的影响。后来,由于国内资本稀缺现象持续,吸引外资政策在原三来一补的基础上进一步放大。外循环独木桥进行了渐进式的加宽。下面就是“带宽扩容”的政策变化过程:

随着进口许可证的大幅减少,保税加工监管也出现了进一步的松动。一部份非最终产品形态的外资保税加工产品,在审慎政策协调基础上经补税后,也有可能在“以产顶进”的安排下进入下游生产企业的采购渠道。实施政策的延展在制造业封闭的外循环政策安排上打开了缝隙,这时才把在“境内关外”渐渐成长起来的原料、紧缺的关键零部件有控制地纳入了国内市场的经济循环过程中以满足不断增长的市场需要。

这些渐进的中间政策变化又反过来提示了制造业外资,可以通过变身正式进入---从事三来一补加工贸易的外资企业可以选择:直接以内资待遇的子公司方式平行设立一个具有同等能力的内资企业,以避免“违反三来一补”规定的政策风险满足国内市场的需求。

当跨国公司认真考虑建构更合理的国际价值生产链的时候,我们的整个外向经济循环体系和管理政策也予以配合,从提供便利的角度适时进行了跟进。此时的外循环思路已经不再拘泥于当初的政策构想起点。

对外循环政策的带宽扩容,是一个持续的过程。国务院一个秘书长牵头的国务院特区办,在四个特区和沿海开放城市“切块”政策出尽后,工作内容就包纳了协调开放区域(特区)内的外向经济循环带宽扩容。

实事求是地说,紧跟国际技术和管理水平的外循环公司享有较高的美誉度,更容易在中国市场扩展制造能力来满足不断增长的国内市场需求。主要参与内循环的公司,进入国际市场参与外循环一开始要困难一些。多年的实践表明,外资企业在带动外循环经济的同时,通过技术和管理经验的外溢以及“适度”的竞争,促进了内资企业的能力提升。这原本是与严格隔离内外循环的预期政策效果不太相容的,但是又是一个与时俱进的可喜的现象,也是开放促进企业进步的非政策设计的意外收获。

中国制造产业整体上在与国际市场接轨的锻炼中得到了提升,原来遵循“两头在外”原则设计的一整套政策也随着国内吸引外资政策的进一步变化而变化。“外来”的制造能力以与国际市场接轨的技术和制造水平加入了国内市场的循环,这类双循环运营企业左右逢源,成为了市场上的强者。

六、双重政策目标是偏重于经济内循环部分的稳定,政策效果有得有失

内循环经济的制造业产业布局有赖于严格的两个循环相隔离的政策环境。改革之初,百废待兴,而中央文件描述说国民经济是在崩溃的边缘。国家还是得按照计划经济的思路动用财政力量重新对国有制造业进行再投资。一项重大的制造业产业政策是用了两期两个三年的时间,在全行业搞了六千多项企业技术改造。为了保证大部分经重新投资的国有企业能够在内循环经济中顺利运转,高强度的全面保护是必须的政策保障。在关税方面,中国八十年代初恢复了征收关税,此后关税水平在一路提高。中国的纺织服装业本应是最有成本竞争力的,在内循环“需要”的压力下,这一类别的平均关税反倒成为了全税则目录中最高的:纺织服装全部类别产品的进口关税平均高达70%。机电类产品更是受到重点保护,例如电子产品中的台式计算机机的关税高达100%。除关税外,管理进口的各种行政审批要求有三十三种。进口所用的外汇基本都要经过计划安排。具体政策落实在处理内外循环关系时,要考虑同时支持两个循环的双重政策目标。而中国的情况复杂,有时不能搞一刀切,还需要一事一议。政策实践中发展出来的折衷的处理方式是:一类情况一个适用政策,国务院为此先后发布了80多个对高关税进行特殊减免的文件,针对内循环经济的情况进行了动态管理。批评者现在看来这事儿近乎荒唐,但实事求是回顾这个过程就可以看出,非此不可能兼顾内外经济循环隔离的政策目标。

当时的内外循环分立安排是实行双重政策目标的需要:对外部开放自己优势的经济要素参与国际经济循环,对内部市场实行严格的产业保护,外循环部分不得越雷池半步(有兴趣的人可以去调查一下,严刑重法下历年因违反“三来一补”加工贸易规定而被求刑罚的人数和海关相关的罚没收入数字)。

到了九十年代中期,刚经过“技改“方式再投资的内循环经济部分的国有制造业企业又遇到了困难。内循环经济经过九十年代技改,清理三角债等多种尝试,其间还不得不进行了一轮大规模的所有制“改制”,内循环经济进步不小,困难还是不少。九十年代中期,内循环制造业的设备利用率在50%以下。即使在这种情况下,统计反映有的年份GDP产出有一半是卖不掉的库存,经济循环阻滞五分严重。内循环不畅原因有各方面的,但是最主要的原因是经过改革,国内销售市场端在原材料双轨制的条件下开放了,而原来的计划经济传下来的,以最终产品数量为指标的产业规划,与不断变动的市场实际需求不可能相符。在争夺政府投资资源的利益驱动下,制造业产业政策的固有问题,国企经营机制的改革方面滞后这些深层次的改革难题,都使得内循环经济有些举步维艰,而奇特的是这又反过来成了内循环部分不宜加大改革力度的理由。

经济体制改革过程中,作为国家经济骨干的国有企业的兴衰,是政府必须始终小心处理的问题。改革初期,为了重建制造业产业基础,政府在屏蔽国际竞争压力情况下对国企进行了以技术改造为重点的大规模重新投资。对外开放的步骤必须对此加以配合,甚至要以此来设定开放的领域和开放的力度。而屏蔽国外同类产品的竞争的手段是大幅提高关税,实行许可证进行行政审批,以确保两个循环尽量少的在国内市场相遇。长此以往,又使得内外两个经济循环的融合难以形成。更不用说本来通过两个循环融合,提升内循环部分的市场竞争力,就没在对外开放政策的考虑之中。隔离政策依照惯性执行下来基本未变,内循环经济部分因为屏蔽了强的外来竞争因素,运转基本满意。负面效应是,在国内市场受高关税、许可证和进口配额保护的环境下,企业提高效益的动力不足。因为国际竞争压力很大一部分被外循环政策缓冲掉了,在国内市场受高关税、许可证和进口配额保护的环境下,企业提升绩效的动力不足,国企运营机制的改革基本上是在照猫画虎内核不变,内循环经济部分的企业在舒适的弱竞争环境下乐于得过且过,运营效益提高不快。

毋庸讳言,内外分离的两个经济循环运行有历史功绩但是弊病也很大。有这样的分割竞争政策就有不公平市场的后果,国企改革也因而可以在弱市场竞争条件下一再后推。经济整体运营效率的提升一定被拖累。

有一个现象是,吸引外资政策撬动了内外经济循环非直接竞争产品类别的隔离政策边界,间接促进了内循环企业保护性政策的退出。随着吸引外资政策的再放开,审批权限的下放,地方政府在吸引外资上的竞争等促变因素起作用,相当一部分外资企业能够迂回到高关税和行政审批构筑的进口贸易壁垒后面。国内市场渐进式的感到外资企业进入带来的市场竞争压力。

外资进入国内市场是在行政审批控制下逐步实现的。内循环经济部分感受的竞争压力也是逐步增强的。外资企业“后门攻入”内循环市场,在高度保护的市场内逐步增加了竞争力度。这对中国加入WTO承担大幅度消减进口壁垒的开放义务,进行了很重要的预热准备。

中国与前苏东国家的经济改革不一样的成功之处就在于“渐进”。中国两个相互隔绝的经济循环的部分融合,是随着逐步开放外资的政策节奏,经过了一个徐徐的渐进过程。各项对外开放政策之间互为条件互相促进,给内循环经济部分带来了提升竞争能力的必要压力。这也是政策设计未曾料想的意外收获。

七、实施效果与内外循环状况

半封闭的外向型循环经济部分曾经是中国制造业对标国际,进行技术提升的重要接轨场景,是大规模培育产业集群的基地,是向内循环部分外溢生产技术、管理经验等驱动进步因素的重要来源。这些常年积淀下来的、与国际直接接轨的制造业产业集群,比较产业政策支持下的内循环为主的企业的市场竞争能力要强一些。这些产业集群是中国制造业竞争力的突出亮点。

中国的开放政策(外资加外向型经济循环)成绩斐然。据统计,全世界制造业各个领域排名前十的巨头基本都在中国市场有投资。这些投资项目基本上都是同行业企业中的“排头兵”。中国市场已经成为全球汽车工业竞相推出新车型的首发市场。在中国对外关系变得全面紧张以前,欧盟在华商会和其他外国商会已经接近形成一个共识“在中国,为中国”(In China, for China)。从产品研发开始就关心中国市场,不再把中国作为全球布局中的三、四线市场。欧盟等重要的中国经济伙伴,多年来积极与中国政府进行投资谈判,希望成为中国内循环经济的一个不受歧视的部分未果。

外循环经济,特别是“三来一补加工贸易”对物流效率的苛刻要求与管理政策在中国充分磨合并得到了满意的成效之后,中国逐渐发展成了全球运营跨国公司在亚洲的物流运营区域中心。物流中心与制造业产业集群的协同配合,使中国成了全球价值链生产和供应链运营中的重要一环。这也是中美贸易纠纷中双方投鼠忌器,难以割舍的共同利益所在。

八、从制造业产业角度观察当下经济内外双循环的一些特点

上面的历史溯源做了一些有选择地描述,目的是在斑斓的色彩中还原外向经济循环政策的底色。对改革开放政策偏于政治总结的文献,许多省略了政策过程而过于简单化。通过在具体政策过程的溯源,多理解一些各阶段的政策与经济背景,根据当时的政策目标客观的估量一下得失,这对下一阶段政策调整向内循环倾斜有一定参考借鉴意义。

在国内外形势剧烈变动的时候,一方面要积极应对,另一方面还要防止政策的大开大合。毕竟,推石头上山难,踹石头下山会有一发不可收之势。加大内循环政策落地也应该要审时度势,逐步到位。

我们四十年的对外开放有三个方面:发挥劳动力的国际比较优势,通过政策设计将无法跨国流动的劳动要素,随产品参与国际经济循环;有控制的逐步开放制造业外资企业政策;在一波相对长期稳定的国际市场环境中,合理地利用国际原材料供应和市场容量作为我制造业产业发展和经济发展的重要条件。在这三个方面,终端产品管理、产业政策、优惠与限制政策有交叉,有隔绝,也有互相渗透和促进。

下一步的调整对这些开放政策内容会做什么调整?政策调整的方向是什么?这是引起全社会关注的大事情。

中央明确提出对外开放是坚定不移地。这个政策目标陈述还要结合拟出台的政策手段来观察才能判别对具体行业的影响。业界关注的是,应对来自美国等外部的政策冲击会使政府做那些调整。有关政策会减缓还是放大外部冲击?如果放大冲击,会不会分阶段逐步到位。终究,分阶段、逐步到位是渐进式改革的成功经验。外资政策演变与内外双循环

九、中国已经是大国中最大的外向型经济,但是经济循环依然有内外双轨运行分立的特点

1,改革开放以来,中国经济取得了令世人瞩目的长足的进步。观察家和经济学者都在研究:中国经济的快速发展一定是因为中国有什么事情作对了。不可辩驳的事实表明,中国与贸易相关的工业制造业的高速发展,起到了首屈一指的作用。统计数据显示,中国对外贸易在整体经济中越来越重要。有关国际比较说明,中国外向经济对增长的重要性超过了“贸易立国”的日本。在贸易重要且占比高的大国经济中,能与中国比肩的只有德国。

2,内行看海关统计就可以知到,海关进出口统计有一个专门的统计表是加工贸易统计。这个统计数字受贸易专家重视,但被许多产业政策研究者所忽略。根据统计可以看出,政策引导下的加工贸易,常年占中国进出口总量的50%以上,多年来政府强调要提高一般贸易的比例,经过大力调动非加工贸易出口的积极性才使得加工贸易到了50%以下。而在对美国的贸易中,加工贸易曾常年占到70%以上。有的年份直逼90%。也就是说,独立于内循环经济的封闭、半封闭运行的外向经济循环地位特殊。

3,参与国际经济循环的制造业外向型经济部分是与国内经济循环隔绝的。后来有了交集,交叉,部分融合等等,但是国内外市场分割的政策设定始终未有根本性的变化。这也是为什么业界专家在中美贸易战中,一直在紧张地观察政策干扰对国际供应链的冲击。半封闭的外向型循环经济部分一直是中国制造业对标国际,企业进行技术提升的重要接轨场景,是培育产业集群的试验基地,它的外溢效应也是中国制造业从管理到专业技术取得长足进步的活的来源,它更是下一阶段全球第四次工业革命价值链的互联基础。

4,内外两个循环的经济过程看两者之间未完全打通

上面简略提到各种观察都提示我们,参与国际经济循环的外向型经济部分已经全面超越了当初设定的:通过国际经济循环发挥劳动力便宜的比较优势,释放剩余劳动力的政策目标。参与国际经济大循环的政策,是便利中国制造业超常发展的一项具有导向意义的重要经济政策。

无论从产品内外销的质量,价格档次,到融资便利,物流管理,产业园区的政策,到市场竞争管理等方面来看,参与国际大循环的部分和内循环的部分都有所差别。今天我们面临向内循环转向的时候,理解了分开的经济双循环的经济现实和基本特点,才可以更好的考虑向内循环转向的政策手段以该怎末调整。

十、外部资本作为经济要素参与经济内循环

因为基本定义和非经济意义的模糊观点较多纠缠,不想在外资这个话题上涉猎争议区间。但是在经济内外循环问题上,外资问题又是一个不得不提及的特殊因素。只能单刀直入从要素角度做一描述。

资本是特别重要的经济生产要素。回溯性的宏观投资回报研究显示,改革开放初期一美元的投资可以取得八美元的投资回报。但是此前,中国对作为经济生产基本要素的资本基本上出于政治理念予以排斥,更不要说来自于资本主义世界的外来资本了。七十年代计划经济后期开始,随着中国回复在联合国恢复的地位,世界银行不设任何条件地跟随联合国的政治决定回复中国的权力,中国开始接受政府项目的贷款。以此开端,中国开始一步步的对外来资本问题的重新考虑出于政治经济理论的自我设限。

国际货币基金组织在政治上与世界银行一样,服从联合国的政治决定接纳了完全计划经济性质的中国。国际货币基金组织的多边出口信贷管理使得中国将其与当中国七十年代对工业进行现代化更新投资做了对接。当时自我划定的界限是:可以搞一点多世界银行等边金融机构的贷款。出口信贷最适合的目标领域是工业制造业的大型项目对华出口。自此多边金融机构的贷款从政府的基础设施,扩大到了国营企业的工业基础制造业。

中日建交中方放弃战争赔款。投桃报李,日方转而提供大量日元贷款。在中国存在着投资饥渴现象这样的大背景下,日元贷款做了初步试水性的突破。到了1980年,谷牧“利用外资“的谨慎提议受到了邓小平的支持,但是在具体的政策设计方面,靴子落地远没有想象的那么快。通过政府整体外债的管控,双边安排”利用外资“用于基础设施建设是一个渠道。作为资源开发,进一些设备生产外方需要的能源来抵偿设备款是另一套思路。在此基础上进一步考虑让外国商人自行进口生产设备,生产产品自行出口以解决部分国内剩余劳动力出路是第三种思路。

上述回顾说明了领导人开绿灯式的推动十分重要,摸石头过河首先得被允许下河。终究,如何对待来自资本主义世界的资本,是一个敏感问题。实践引领 “非正式“的转变观念,国内也在不知不觉中把”资金“改称为”资本“,逐步减弱了对资本赚取利润的敌视。利用外资也演变成了吸引外资。

依据经济增长原理,资本、劳动、资源、技术和管理技能是根本的生产要素。摆脱具体实施政策得失和利益调整功过的评价,从经济增长和要素,以及经济循环这一角度思考,吸引外资实际上是将国外的资本要素引入到国内经济内循环中。吸引外资政策过程是一步一步的:仅允许做政府负债;资本以外循环生产设备为载体的特设准入;外循环部分不脱离产品媒介,有控制的向内循环经济延展;超越原外循环准入思维的吸引外资思路,仍然坚持不放开内循环经济与外部资本要素的结合(仍维持较长的外资准入负面清单,仍然用不同的清单对外资进行全覆盖管理)。

评论与思考:尽管中国在吸引外资的统计数量上位居前茅,但是在国际经济要素参与经济内循环方面一直是按行业状况有控制的逐步引进。到目前为止,中国对国际资本这一经济增长要素参与经济内循环仍持谨慎态度,外资开放领域基本上沿袭当初始于“两头在外“的制造业实体。后来的外资审查仍然重点关注内循环实体经济的市场竞争情况,一些领域的管理细化到项目、预计产能。

国内外资本市场隔离是一项长期坚持的政策。对外资市场准入的管控方便了在国际利率上涨或下降的长周期过程中,屏蔽其对中国金融体系的影响,可以在施行相关政策时较少受外部资本市场形成的利率基准的制约,保持自己的金融政策和金融体系的稳定。但是,在国际利率进入较长的下降通道时,内循环经济的资本要素成本高于国外,势必抬升了基础的经济成本,进而影响到内循环经济的竞争力。

扩大内循环是否应该脱离原来的吸引外资思路,是否都应该从国际市场要素成本参与国内经济循环角度作新的政策思考,如何在变化了的形势下从新的角度进行利弊评估,这都是在重大经济政策调整时应予研究的问题。

回顾过去三、四十年的经济体制改革的政策过程,我认为让劳动力要素与国际经济外循环对接,参与国际价值链生产的政策在诸多对外开放政策群中起到了以“纲“带”目“的作用。过去的成功的经验要认真发掘。生产要素的解放不同于边缘改动,在新的经济政策调整的当下,不妨认真研究一下作为经济增长要素的(国际)资本参与国内经济循环是否能再一次起到”举纲“提振经济的作用,制约条件是什么,如何趋利避害。

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前者需要在多年改革留下的难点上想出路。这从大的方向上符合中央以推进改革来应对外部条件变化的思路,但是真正推动实在是太难了。这四十年改革与开放互相促进,国内经济体制改革走的是一条通过周边改革创造条件的渐进的路子,留下来的都是改革的难点,换个思路也是事关结构性释放经济活力的重点。在这一方面的研究和讨论并不充分。加之事关联动的配套改革涉及面广,需调整的利益错综复杂,在目前的条件下可能难以达成社会共识。另外,从操作层面看与以前不一样的是,这样的改革已经没有摸石头过河的宽松条件了,过河半途中很难歇脚和转向。这对改革的操作能力也是极大的考验。下面是一个具体的例子。

从经济循环角度看,内循环的困难点主要是在提高居民收入方面。十四亿人口中相当一部分人是低收入人群,这部分低收入人口不应计入经济循环研究中的有支付能力的消费群体。根据消费行为研究,三亿多中高收入人群如果再增加收入,也不会对社会消费有较大的贡献。因为他们的消费已经进入平台期,新增的收入大部将用于投资而不是增加消费。从提高收入方面入手拉动经济内循环,必须要现行的社会政策予以配合。如果政府主导提高工薪阶层的收入,能够落到实处的是一些行政事业单位,国企也可能跟进,最终还是难以增加全社会消费能力。

根据市场经济国家的经验,若想改变社会财富初次分配博弈时资本方强势劳工方的弱势的状态,需要制度化的安排劳资双方就工资问题进行集体协商。这是解决社会财富初次分配难题最有效的手段。中国在市场化改革的初期,在相当长的时间里工资收入增长落后于GDP增长。通过税收进行国民财富的二次分配,只是对公务员和事业单位人员(包括国企职工)有直接作用。较低收入的非公企业就业人员在国家通过税收进行二次分配时,反倒是通过个人所得税向下平均了劳动就业群体的消费能力。

从各国的社会实践看,建立有效的社会利益博弈机制以改进国民财富初次分配,是提振社会消费能力的有效方法。中国国情不同其实是讲社会状况,管理方式和治理理念不同于其他国家。提升社会低收入人群的消费能力对于加强经济内循环至关重要,这也兼有对社会治理的难点进行改革的作用。

面对外部经济政策环境变化的压力,通过制度性安排下的经济利益团体间的博弈来快速提升内循环经济的消费端的支付能力,不是一个容易的政策选择。

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如果出于求稳,较多考虑维持社会博弈结构不变,暂不考虑收入分配加入社会博弈机制来进行经济结构性的调整的话,就只有在供给侧想办法这个选项了。如果不能做到改变有支付能力的社会需求进而帮助国内经济循环扩大,一时也做不到扩大总人口中有消费能力的人口比例,供给侧能做的贡献大体上是:更新或迭代原有的消费需。而在“制造新的需求”方向上,供给侧的努力必会遇到总需求的制约。

我们要注意的是,中国制造业尽管表现很强,国内企业的设备利用率在新冠疫情之前平均达到了70%。这是一个重要的成本相关指标。但是,为世界制造的中国,顶峰时期的平均70%指标与制造业的翘楚的那些国际一流大公司相比还有距离。(对老熟工业国家平均水平50,60%的横向比较没有意义,因为他们的低水准是受到了外部竞争压力的结果,不在竞争状态)。如果我们应对外部出口受阻采用的促进内循环的部分政策,无意中起到了遏制竞争、诱导设备利用率走低的作用,经济内循环的质量会下降。

周边性政策调整和改革在既有的框架束缚下,早已举步维艰。如果难以从结构上释放活力入手,不得不在内外两个循环的现有政策上进行选取,我们必须十分小心。可供选择的思路应该通过充分论证,避免只按照政治意愿推进,具体政策没有顺应经济规律以及发展逻辑。

专门提出这一点是因为,在调整两个循环的实施政策时,从大的举措方面观察,政府可以做的事情无非是:一,限制进口保护市场以利内循环;二,提供大量补贴,使在不完全竞争市场上长期受到一定保护的内循环企业得以在新设定的有利条件下继续参与市场循环。如果这两方面的政策作用叠加,可能我们的经济会通过加大内循环进入到自循环的状态中。

历史告诉我们,一定时期内两个循环相对分立,内外有别的政策有效地避免了经济政策目标之间的矛盾。当前形势迫使两部分的制造能力开始更多的共享内循环市场,这时的政策选择就会变成:偏向于经济中较强的部分让强者更强?还是用政策来限制强势的外循环部分,以利于较弱的内循环企业多占据国内市场?(国企又占了相当一部分,这使得这一抉择又多了些许政治底色)。

如果形势所迫不得已选择了后者,我们一定要把对吸引外资政策的走向、影响一并估计在内。在客观条件不允许我们做“趋利避害”,只可能作“两弊取其轻”的选择的时候。政策调整的前提是要分清洗澡水和孩子,要尽量避免失误。

历史告诉我们,外资政策在两个循环分立时利用政策缝隙催化着两个循环的融合,对化解两个平行市场冲突方面有过重要的另类贡献。新的政策调整如何处理内外两个循环过程中的“翻墙者”——外资?如何处理外资这个跨墙的梯阶? 促进内循环的政策保障工具中“公平竞争政策环境“问题将如何处理?政策切换过程中,全世界都会沉下心来仔细观察。不应忘记,外资管理政策问题仍然是各国从“市场竞争政策”角度对我病诟较多的重要的谈判议题,也是欧盟二十七国长期对华全面投资谈判的主要诉求。毕竟,对外开放的两大领域:外资和外贸是比较各国经济活力的重要观察点。

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