摘要:各国防疫,各自出招,疫情期间国际关系有何动向?如何透过纷繁复杂、变幻莫测的现象,认识国际关系的本质?



撰文 | 清华大学当代国际关系研究院院长  阎学通

OR--商业新媒体 】导读

各国防疫,各自出招,疫情期间国际关系有何动向?如何透过纷繁复杂、变幻莫测的现象,认识国际关系的本质?3月19日,清华大学国际关系研究院院长阎学通教授在人文清华云讲坛发表了主旨为各国防疫反映的国际关系的演讲,现整理演讲内容,以飨读者。

【文/ 阎学通】

今天我们演讲的题目是各国防疫反映的国际关系,为什么会选择这样一个题目背景?现在很多人发现,在疫情下国际合作进行地不太顺畅,这就出现了一个很奇怪的现象:我们传统上认为疾病是一个非传统安全问题,这种非传统安全问题往往都是非零和的,对所有国家的老百姓和政府官员无差别地造成安全威胁。既然大家面临共同威胁,那么应该是大家共同进行国际合作,但怎么没有国际合作?这是一个很奇怪的现象。今天我们就讲一讲疫情所反映出来的国际社会没像人们臆想的那样进行合作的原因是什么。

我们很多人在观察国际社会的时候,往往是从国内社会这样一个体系下来观察的。国内社会是大家生活的一个客观的环境,多数情况下,不管是在自己国家还是别的国家,那个国家都有个政府,在政府的领导和控制下,人们进行交流、发生关系。这就导致人们往往用国内社会这种自上而下的权力结构的概念来理解国际社会,但国际社会和国内社会是完全不同的国际体系。

国际社会是一个无政府的国际体系,什么叫做无政府的国际体系?就是国际社会不像一个国家有一个绝对权威的政府,这就导致了一个问题:在有政府的条件下,疫情来了,不管是中国、英国,还是美国,大家都在问政府有什么政策?怎么来组织全体人民共同抗疫?但在国际社会没有这样的一个政府和组织,没有这样的机构有权利组织世界各国共同抗疫。所有的主权国家拥有自己的主权,他们自主决定想干什么和不想干什么。

在疫情面前,各国采取的政策是不一样的,因为没有一个领导、没有顶层设计、没有统一规划,所以不可能出现一个统一的抗疫政策。比如说我们中国是封城之后,在全国范围内要求自行隔离,但是我们国家不封国,到目前为止,仍然没有断绝所有的国际航班。而很多国家采取的措施跟我们是相反的。比如说越南、印度,在国内只封闭了个别的一两个村子,但是封国,印度现在非常明确地宣布任何外国人不得进入印度,把所有的航班全停了,菲律宾也一样,除了菲律宾人,任何人不得进入。

国家的政策也都在调整,比如大家最近说的最多的英国,一开始政府说我不管,你们每个人做好准备,你们的亲属都可能死。这一下把大家吓回去了,他用一个恐吓的方法逼迫所有的居民自行隔离,然后国民请愿说不能这样,政府说好,我调整政策,是你们要求我来隔离大家,那好,我开始采取隔离政策。

各国在这次防役中采取了各自为政的措施,那么我们要问了,第一、它为什么能做得到各自为政?第二、是什么机制使得他们愿意各自为政?

第一个问题,显然主权使他们有了各自为政的权利。比如说在国内,不能是某个省份说我们决定怎么防,不管中央政府怎么规定,我们就跟你不一样,没有人可以这样做。在美国也是,当美国联邦政府宣布实行全国紧急状态,全国都停课了,没有一个州说我就不停课。但国际社会不一样,你管不着我,我就不停课,我就不封国,我就要允许外国的游客进入,谁也阻止不了,这就是我们说的主权体系,每个主权国家自行决定采取的策略。

第二个问题,为什么愿意各自为政?因为每个国家面临的疫情是不一样的。我们看到前一阶段,中国采取了措施,隔离的政策实行地比较早,原因是什么?疫情在我们这爆发得早。有的国家前期不采取这样的措施,为什么?因为他没有发现这种情况,等后期发现了疫情才采取措施。

一直到今天,也并不是全世界所有国家都已经采取了封闭隔离的政策,仍然有很多国家说我们这没什么疫情,我封闭干什么?所以他们就不封闭。

这是说我想说的第一件事:国际社会的无序、无政府性决定了不可能在国际社会实行一个全球性的有组织的防疫政策。

各自为政的效果怎么样,从目前已经死亡人数的多少上可以看出。因为从防疫的角度来讲,目的不是让你不得病,而是减少死亡的可能性。假设我们大家都得感冒,而且告诉你所有的感冒都不会死,那还会去搞隔离、还会去搞封城吗?不会的,我们采取这样的政策,是因为有死亡的可能性,而且死亡的可能性会略高。现在大家采取的措施不一样,有的死亡就多一点,有的就少一点。那么是措施决定了死亡数量多少,还是也有感染面积的因素?这是个医学问题,我回答不了,但是我想每个国家防疫措施最后效果怎么样,恐怕还是要根据死亡人数来判断的。各国关心的重点、防疫措施的重点也就在这儿,都是以本国死亡人数的多少来决定采取什么政策的。

那么现在我们知道了,防疫的权利是各国拥有的,防疫的措施由各国决定的,防疫的效果是每个国家制定政策的基本出发点。于是就有人问了,既然这样,为什么大家还要组织一个世界卫生组织?

现在最火的电视明星就是谭德赛,媒体都报道他的表态。那么谭德赛作为世界卫生组织的总干事,他能组织、协调和领导这次全球的抗疫吗?所有人都知道他领导不了。

他为什么领导不了?世界卫生组织已经是全球防疫的最大、最权威的国际机构了,为什么这个机构就不能起这样的作用?这就是我们对国际组织和国家不同的理解。国际体系中有很多不同的行为体,国际组织是一种行为体,国家是一种行为体,这两者是不同类型的行为体,国家拥有主权,国际组织没有主权。国际组织不能任意决定想干什么和不干什么,国际组织是由成员国聚到一起商讨、讨论之后进行表决,达成的协议由国际组织进行落实。

所以国际组织的领导人不是决策者,没有权利决定政策,也就是说他不能决定全世界应该是封城还是不封城,我们前些日子听到谭德赛老师说大家别反应过度、不要搞禁止国际旅行,结果没人理他。

为什么?一句话,总干事在英文里叫Secretary-General,就是秘书长,如果去了“长”字,其实他就是秘书。当领导告诉他我不想这么干的时候,秘书是什么事都干不了的。

WHO的各个成员国达成一种平衡的意见之后,这个平衡的意见成为世界卫生组织的决议。作为世卫组织的秘书长,他只有执行该机构成员国的决议的权利,没有决定组织制定什么政策的权利。

这样我们就理解了为什么国际组织在全球防疫上拥有的权利远远小于主权国家,任何一个主权国家的防疫政策它都无权进行干涉,对大国来讲更是这样,所以在国际组织中基本是大国的共同意见成为国际组织的决议。

国际组织分成两种,一种叫政府间国际组织,世界卫生组织就属于这种;另一种是非政府组织,比如奥委会,是由中国的奥委会、美国的奥委会这些非政府组织参加的。无论是政府间的组织,还是非政府间的组织,总的来讲都是协调机构。

在过去的100多年里边,国际组织的数量不断上升,增长的速度非常快,从一开始不到100,到上百几千,现在已经是奔10万、20万去了。我想问大家,国际组织多是意味着国际组织的作用在增长,还是意味着国际组织不起作用?

实际上是作用越小,就要越建立组织。这个组织不起作用,就再建一个,再不起作用就再建一个……很多人误以为我们建立了国际组织,就能解决所谓的全球治理问题,其实不是这样,国际组织没有能力解决全球治理问题。大家看到全球治理现在是个倒退趋势,不是发展趋势,国际组织越来越多,全球治理却停滞不前,原因是什么?是这些组织中的成员国,特别是一些大国是不是有共同利益、共同需求、共同的政策取向,决定了国际组织能发挥多大的作用。

今天在防疫面前,我们发现各国,特别是大国之间,他们的利益居然是不同的。这一点很多人没想到。但其实也很好理解,防疫都是我保护我自己本国的公民,你们国家有多少人感染、有多高的死亡率,跟我没关系,大家各扫门前雪,但这一扫把这雪扫到别人门前去了,于是出现了各种各样的矛盾。

这样我们就理解了国际组织的增加并不意味着全球治理能力的提升,没有大国之间的合作,特别是中美两个大国之间的双边合作,全球治理是很难进行的。100多年来国际组织增长了300多倍,但国际组织在国际生活中所起的作用并没有增加300多倍,没有这样的线性关系。

现在我们知道了国际社会是一个无政府体系,在这样的体系下,可能会出现一个状况是谁都不听谁的,但是不是无政府的国际体系从来不可能出现领导?不是的。有的时候能形成国际领导,有的时候就形不成国际领导。

我们先看领导是什么,然后我们再讨论什么是国际领导。领导和追随者是共生现象,就像老师跟学生、父母跟子女一样,都是共生现象。没有子女就没有父母,子女出生了,生孩子夫妻俩才变成了父母。领导也是一样,得有追随者你才能领导者,一个追随者没有你领导谁去?

一个国家的领导是靠什么有自己追随者的?靠合法的权利,他有权命令别人做什么事、不做什么事,你愿不愿意都得是追随者。为什么在所有的国家里,领导者跟追随者之间的关系都是这样的呢?其实就是一个简单的道理,在所有的国家里边,国家的暴力工具被政府垄断,政府以暴力作为权力基础,当任何人不服从领导的时候,可以用暴力的工具迫使他们服从。比如你违章了,警察过来要罚款,你不给,警察就要利用他手中的暴力工具来制服你,所以你就必须得接受罚款。

而在国际社会,没有人是所谓合法的领导权力,国际领导靠什么?靠实力和权威。实力就是说我比你力量强大,如果你追随我,我给你好处,你不追随我,我惩罚你。权威就是它做一件事情,大家觉得这个国家这样做是有道理的,那么别的国家就跟着它走。

比如说欧洲区域的国际领导,我们说是法国跟德国提供了一个集体领导,他们两个国家在欧盟中拥有的实力比其他成员国实力大,默克尔执政这么多年已经建立了一定的威信,大家觉得默克尔在领导这个地区上还是有道理的,她的领导被大家接受,认为是领导得相对较好的,所以多数的欧盟国家愿意追随德国的政策。那么英国就不接受领导,它就脱欧。英国就不承认德国的权威、不承认德国实力比自己强,不做德国的追随者。所以德国跟英国就没有领导和被领导的关系,但是德国和其他国家在欧盟内部就形成了一个客观上的领导国和被领导国之间的关系。

所以国内领导和国际领导是不一样的,今天的重点不是国内领导,我们讨论的是国际领导。要想在国际上形成领导,要靠有实力或者有权威。那么如果从防疫的角度讲,我想问大家,我们能找到一个国家有这样领导全球防疫的实力吗?实力是指物质力量,有国家有足够大的物质力量能帮助70亿人防疫吗?现在任何一个国家都没有这样的能力,不谈别的,连口罩问题都是问题,一上来要让这70亿人都有口罩,你就做不到。

所以现在我们看到全球性领导要有三个条件,第一是你要有实力,你能够做的事情别人做不到,然后你帮助别人做事。比如说美国搞得一些军事同盟,它有实力为它的同盟提供安全保障,而别的国家就没这个实力。

第二是意愿,有实力之后你还得愿意帮助别的国家。比如美国现在就不再愿意给自己的盟友无偿提供军事安全保障,美国现在说我给你提供保障可以,但你得交钱,它跟盟友关系变成了镖局的关系,你花钱买我给你保镖,这样就是美国给世界提供领导的意愿没有了。

第三,有实力、有意愿,还有个条件是别人愿意不愿意接受你的领导,人家不愿意接受你的领导,你还领导不了。比如美国跟朝鲜,美国实力比朝鲜强大得多,美国想领导朝鲜,朝鲜不接受它的领导,伊朗也是,不接受它领导,这样领导和被领导的关系还是形成不了。

所以从这次防疫的角度来讲,我们看到没有国家、没有国际组织有这样的实力来为全世界的防疫提供保障,也不是所有的国家都会去接受某一个国家或某一个国际组织的领导来进行防疫。

那么什么样的实力能够做领导?如果从国际关系角度讲,一般是在单级格局下,比如像冷战结束后,出现了所谓的“一超多强”,美国成为唯一的超级大国,实力占了世界的50%,国防开支相当于后边十几个国家的总和,这样的情况下它是有这样的实力的。

到了今天我们来看看就这两个图,一个是按汇率计算的国际各国的国民生产总值,一个是按购买力平价计算的国民生产总值,无论哪种计算方式,我们发现都是中美两国占了世界主要的比重,都是在40%左右。如果这两家愿意合作给世界提供一个集体领导,这是做得到的。

问题是中美之间没有这样的战略合作关系,双方没有这样意愿,单方面是不起作用的。双方都愿意,就像法国跟德国都愿意提供一个集体领导,欧盟才有个领导。而英国说我就不愿意参加,你让我参加,跟你做一个三驾马车的领导,我都不愿意,这就形成不了这种领导。

所以中美之间的战略关系决定了双方提供不了一个集体的领导,而双方各自又没有任何一方有实力单独提供一个全球性的领导,这就是为什么今天我们面临了一个世界上没有领导国的情势。在防疫过程中,没有一个国家能出来领导世界上绝大多数国家进行共同防疫,这是我们从实力角度讲。

那么我刚才讲了有实力还要有意愿,一个大国是不是天然就愿意提供国际领导?从国家体系来讲可能是谁都愿意当领导,因为当领导就有权,当你权力比别人大,利用手中权力可以干很多事,别人干不了,甚至可以用手中的权力来换取物质上的好处。当然在国家体系里边大家都想当领导。

但国际社会是所有国家都愿意当领导吗?比如说我们现在找一个太平洋岛国,说你来领导全世界的防疫,我们都接受你的领导。在国际上当领导是有代价的,是要付出的,要提供公共产品。这个国家可能会说,第一我没实力提供公共产品,第二,我有一点那个力量,我凭什么给你提供公共产品?我凭什么让你搭便车?

现在我们看到,特朗普就是这样的领导,他说我们凭什么让别人搭美国的便车?他特别针对中国,老认为我们中国搭了它便车,所以他说我不再提供世界领导了。特朗普非常明确,说当世界警察的代价太大,对美国是得不偿失。这就是为什么他连对自己传统的盟友都不再提供安全保障。

如果我们简单一点讲,就是在国际社会上当领导就得多花钱,这就是为什么在国际社会当领导的意愿不是天然的,它是有条件的,就是发现当了领导、提供公共产品以后,自己获益大于别国。

为什么大国愿意提供公共产品?因为大国从公共产品中获得的好处大于它提供的这个产品的代价。比如现在有一个十字路口,如果不修红绿灯,每天撞一辆车,有一个车货,大公司在这每天要过365辆车,可能每天都会赶上这个车祸;小公司一天过一辆车,可能一年才能赶上一次,甚至这一次都赶不上。对大公司来讲,一年如果出365次车祸,修车的钱比修红绿灯还贵,于是它说我来修红绿灯,而小公司绝不去给你修这红绿灯。

所以大国之所以能够产生当领导的意愿,是当领导得有好处,当领导没有明显的好处,就不会有人愿意当国际领导。

有实力、有意愿,这时候你这领导就一定被别人接受吗?我们刚才举了美国跟朝鲜的例子,可能有人说这是例外,那么我们再看二战期间形成两大阵营,为什么纳粹德国提供的领导追随者就少?为什么美、英、苏三国提供的领导追随者就多?因为你的政策决定了别的国家愿不愿意接受你的领导,这就是一个关系。也就是说全球性领导的形成是建立在实力、意愿、关系三者之上的,缺一不可。

怎么能让人家愿意接受领导呢?刚才我们讲了,国际的领导要靠实力,或者是权威,或者实力加权威。如果我们比较二战时期,假设美国和德国的实力相等,会发现美国更有权威,而德国没权威。

让别的国家愿意追随你,有三条路径,第一条路径是领导国以身作则的样板作用。

什么是样板作用?比如说领导国动作规范,别的国家就问了,你看它遵守规范,它就变得强大了,那么我们也遵守规范,我们是不是也会变强大?由于领导国的成功,它的样版会被别人效仿,就像班级里考分高的同学的学习方法往往成为别的同学的样板。家长经常说“你看人家”,这个“人家”都是指分高的,没有家长说“你看人家”是说你们班那不及格的,没有人效仿弱者,没有人效仿失败者。

领导国作为成功者,在国际上的作为容易被大家效仿,这叫做主动追随,靠的是权威。这是实现领导和被领导关系的最好的办法。

第二种方法是奖励,你跟我学,我给你钱。这叫做自愿,因为有好处,所以它愿意这样做。主动追随是思想观念认识上的,它认为这样做有好处。而这个是好处在这摆着了,只要你这么干,你就能得到好处。

第三种办法不好,但是也能起作用,就是惩罚。领导国说你要按我说的办,不然就要付出代价,这个代价比你按我告诉你的办要大。也就是听我的,损失小点;不听我的,损失更大。最典型的例子就是伊拉克吞并科威特,美国说你这是侵犯国家主权,违背了美国主导的联合国的宪章。于是老布什就发动战争把伊拉克打了一顿,伊拉克没办法,把科威特让出来,美国帮助科威特重建了国家,而且规定不允许伊拉克的空军在自己领空上飞行。所以惩罚也可以使得对方被迫服从。

今天在防疫面前,我们看不到任何国际组织、任何国家能通过这三个路径,在全球范围内建立这样的关系。现在联合国成员国194个,别说是全部,能有50%的国家接受你的领导,我认为就可以算全球性领导了。但现在我们看不到任何国家和国际组织能提供这样的领导。

另外,我想说一点:一个国家的领导力不是以你国家的物质实力为标准的。

举个例子,美国的物质力量在特朗普上台之前和特朗普执政6个月之后,没有发生重大变化。6个月,也没发生金融危机,一个国家实力能提高多少?能衰落多少?但是2017年的头6个月,美国的领导力却大规模下降,为什么?因为它自己违背国际规定,不履行自己做出的国际承诺,退出一些个国际条约,这样的一个政策,导致别的国家不愿追随他,追随者少了,追随者的意愿下降了,追随者的力量小了。

怎么来衡量一个国家领导力?看有多少国家和国际组织追随你,也就是你的决策在多大程度上得到别的国家的拥护。但数量并不决定你的领导力,还有看追随者自己的实力,如果追随者的实力很强,说明你领导力很强,因为你跟它实力差距这么小,它居然愿意接受你领导。跟你实力差的十万八千里的,追随你可能是靠迫使它,而当那些你力量不能迫使它的大国,能够让它追随你,靠的是权威,是靠你做的事情的正确性和道义性。这就是我们所说的道义现实主义提出的国际领导的道义领导。

那么我们知道了,当一个国家的友好国家普遍实力比较强的时候,这个国家的领导力就比较大。或者以经济来讲,你的国际经济实力有多强大,就看你的友好国家是经济实力强者还是弱者,军事力量和政治影响力也是一样。如果有一个实力强大的追随者,你会发现10个小的追随者的力量加一起都赶不上它,那么你对世界的影响力就远远大于那些个虽然好像追随者数量多一点、但追随者力量比较都很弱的国家,这就是我们衡量国际领导力的标准。

当然,在防疫面前,因为根本没有全球性的国际领导——领导都不存在,所以也就不存在领导力的衡量问题。

我们再说一点眼前的情况,眼前的情况是全球化仍在继续,但是全球治理停滞不前。

很多人把这两点混淆起来,有人说全球化倒退了,全球化倒退的概念建立在什么基础上?建立在全球化是好事、坏事都不属于全球化上。国际产业链、全球的产业链建立、全球自由贸易,这叫做全球化;疾病在全球扩散、恐怖主义在全球发展、走私在全球泛滥、贩卖人口问题在全球越来越严重、难民问题,很多人说这些负面的东西不能算全球化。

如果说好事才能定义为全球化,那我就没什么可争的了。但是客观上讲,全球化本身就是一把双刃剑,好事跟坏事同时发展,比如说在全球化过程中,人们旅游更加全球化,到全世界各地旅游变得自由了,疾病传播能不加速吗?能不在全球范围内进行扩散吗?

所以全球化就是正面事务和负面事务同时发展,从这个意义上来讲,全球化的负面事件或者说全球化的副作用还在继续扩大,没有停止。大家认为的全球化开始停滞,是全球化好的方面、有益的方面现在开始受到阻碍。

第二件事,全球治理。我首先问大家,要治理什么?要治理的是全球化的负面事务,污染、气候变暖、物种灭绝,这些都是全球化的负面,而全球治理就是要治理这些负面的东西,没有负面事务的全球化,就不需要全球治理——都是好事你治理什么?

所以今天是疾病全球化,但没有全球防疫的全球治理。今天我们所说的在疫情面前没有进行合作,实际是说在防疫的全球治理上停滞不前,甚至某种程度还在倒退。比如美国现在已经提出,今后所有的医疗商品不再搞全球产业链,全部在美国国内生产,以免有疫情的时候无法保证医疗资源的充分供给。比如你依赖一个国家生产的鼻条,没有鼻条你就不能制造口罩,那这不就成问题吗?

所以现在全球治理实际是一个倒退趋势,但全球化的负面事务,我自己认为好像目前没看到倒退的现象,而是变得更加严重。这次疫情其实表现很清楚。

那么没有领导能不能进行合作?这种情况是有的,两个国家是平等的、三个国家是平等的、一堆国家是平等的,它们在无领导的情况下也能进行合作,比如东盟。但是没有领导的合作是低水平的合作,所以东盟无法发展成像欧盟那样高水平的合作,没有领导的合作是非常不重要的事情,在重要事情上他们合作不起来,实质性的合作还是需要领导。

这样我们就能理解了,有领导和没领导影响的是合作的性质、合作的质量、合作的水平以及合作范围的大小,不能绝对地讲没有国际领导就不能进行国际合作。

那么有领导进行国际合作就一定是好事吗?不一定。比如二战期间,法西斯国家在德国领导下进行合作,这是好事吗?跨国恐怖主义分子在伊斯兰国领导下进行合作,这是好事吗?

有领导的国际合作是好事还是坏事,对人类来讲取决于领导。领导组织国际合作干好事,那是好事;领导组织国际合作干坏事,那还不如没有领导。

也就是说,一个领导组织的国际合作做好事是好事,没有领导、不进行国际合作,不如好领导领导的国际合作好,但是比坏领导领导的国际合作干坏事要好。

根据道义现实主义,领导有四种类型:王道、霸权、昏庸和强权,四种不同的领导带来的国际秩序也不同,如果是王道的国际领导,那么这个体系就是稳定的,战争就是少的;如果是霸权国家领导,就会有一些战争,但是有限,不会打得昏天黑地。体系总体是稳定的;如果是昏庸的国际领导,整个体系就是动荡不定的,就是大家所说的不确定性增强;如果是强权的领导,那就是战争连绵不断。

所以领导的性质不同,给世界带来的结果是不一样的,有好有坏。那么什么样的领导好?有实力但主要依赖权威进行领导、让大家自愿跟随的领导,带来的国际秩序就相对是好的;如果靠实力强迫别的国家必须服从,这样的领导带来的国际社会就可能好,也可能不好。

接下来我们来谈一下国际领导怎么形成权威。要让大家愿意跟着它、接受它的领导,其中最重要一条就是有国际战略信誉。国际战略信誉是指它制定了国际规范,并且遵守它制定的国际规范。比如说今天连美国的盟友都在批评美国,说自由贸易的规范是美国主导下建立的,结果现在美国反过来反对自由贸易,不遵守已有的国际规范,这样的行为就会使战略信誉下降。战略信誉和国际领导的领导力成了正比,战略信誉高,领导力就强;战略信誉低,领导力就弱。

战略信誉的形成是一个长期的行为,就像大家说一个人可信不可信,不是看他一次的行为,而是根据他过去长期的行为是不是讲信誉来判断的。一个国家的战略信誉不是靠一次、两次建立的,而是经过许多事情一点点积累起来的。战略信誉的增长是一个缓慢的过程,但是战略信誉的衰落是很快的,是跳水式的,只要干一次不好的事,声誉就下来了。信誉形成和衰败的机制不同,带来的结果和速度也不一样。

最后我想说一点,我们今天面临的世界是什么情况?世界并不是总是朝着正确的方向发展,比如说中国历史上是分久必合、合久必分,如果我把分裂视为不好,把统一视为好,这都是历史进程,我们就看到历史有时候前进、有时候倒退。

从这个意义上来讲,我们今天看到的国际社会的发展是倒退的趋势,是国家不那么讲信誉的趋势,不是国家越来越讲信誉、越来越遵守国际规范、越来越按国际规则约束自己的行为,而是越来越多的国家不遵守国际规范、不履行自己的承诺、不执行国际的规则。这种情况说好听一点,叫国际秩序出现严重的不确定性;说难听一点,就是国际秩序从相对稳定向着越来越不稳定发展。

出现这种状况的原因是什么?前面我们讲过,大国对其他国家的影响,很大程度上是靠自己的行为所形成的样板作用,这个样板作用可以是好的,也可以是坏的。我们看美国现在提供的样板作用,就是一个负面的样板作用,很多人会效仿美国,你不遵守条约,我也不遵守;你不履行承诺,我也不履行;你在外交发言中间随便谴责别人,我也随便谴责;你说话不负责任,我说话也不负责任……现在就出现了这样的现象,美国哪儿不好就学它哪儿。

所以我们就看到,国际社会在美国现任政府不那么遵守国际组织、搞脱钩战略、不断退群的情况下,这个世界的互联网不是越来越紧密,而是正在呈现一个碎片化趋势,主权的观念在回归和强化,主权的规范在重新制定,越来越强调主权,而不是越来越让渡主权。

最后我想说,很多人问疫情对世界会产生什么影响?疫情会不会改变国际格局?疫情会不会改变国际体系?疫情会不会改变我们中国面临的国际环境?

我的观点是,疫情对这些事情都会有影响,但没有本质性影响。疫情帮助我们看清了过去看不清楚的复杂的国际关系,疫情让我们看清楚了国际领导得建立在实力、意愿和关系三个必要条件之上,缺任何一个都形成不了全球性的领导;疫情帮助我们看清了世界现在没有全球性领导,如果有全球性领导就不存在各自为政的防疫政策;疫情帮助我们看清楚了,全球治理在退化,全球的负面性事务正在继续发展,而且有扩展之势。

那么我们现在进入到这样一个没有领导的世界,于是我们所有的国家就面临一个问题:怎么办?我想说,不仅仅是今天的防疫各国得靠自己,今后越来越多的事情都得靠自己。举个例子,大家会发现,今后越来越多的国家将缩短它们的国际产业链,产业链越长、节点越多,你的依赖性就越强,这种依赖性会造成国家的脆弱性。

所以防疫反映出来的各个国家各自为政,恐怕代表了今后10年甚至20年的趋势,就是各国之间更加强调主权,更加自各行其政。■


(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱    info@or123.net)



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阎学通:疫情放大了无政府国际体系,全球合作还有未来吗?

发布日期:2020-04-06 12:01
摘要:各国防疫,各自出招,疫情期间国际关系有何动向?如何透过纷繁复杂、变幻莫测的现象,认识国际关系的本质?



撰文 | 清华大学当代国际关系研究院院长  阎学通

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国家的政策也都在调整,比如大家最近说的最多的英国,一开始政府说我不管,你们每个人做好准备,你们的亲属都可能死。这一下把大家吓回去了,他用一个恐吓的方法逼迫所有的居民自行隔离,然后国民请愿说不能这样,政府说好,我调整政策,是你们要求我来隔离大家,那好,我开始采取隔离政策。

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一直到今天,也并不是全世界所有国家都已经采取了封闭隔离的政策,仍然有很多国家说我们这没什么疫情,我封闭干什么?所以他们就不封闭。

这是说我想说的第一件事:国际社会的无序、无政府性决定了不可能在国际社会实行一个全球性的有组织的防疫政策。

各自为政的效果怎么样,从目前已经死亡人数的多少上可以看出。因为从防疫的角度来讲,目的不是让你不得病,而是减少死亡的可能性。假设我们大家都得感冒,而且告诉你所有的感冒都不会死,那还会去搞隔离、还会去搞封城吗?不会的,我们采取这样的政策,是因为有死亡的可能性,而且死亡的可能性会略高。现在大家采取的措施不一样,有的死亡就多一点,有的就少一点。那么是措施决定了死亡数量多少,还是也有感染面积的因素?这是个医学问题,我回答不了,但是我想每个国家防疫措施最后效果怎么样,恐怕还是要根据死亡人数来判断的。各国关心的重点、防疫措施的重点也就在这儿,都是以本国死亡人数的多少来决定采取什么政策的。

那么现在我们知道了,防疫的权利是各国拥有的,防疫的措施由各国决定的,防疫的效果是每个国家制定政策的基本出发点。于是就有人问了,既然这样,为什么大家还要组织一个世界卫生组织?

现在最火的电视明星就是谭德赛,媒体都报道他的表态。那么谭德赛作为世界卫生组织的总干事,他能组织、协调和领导这次全球的抗疫吗?所有人都知道他领导不了。

他为什么领导不了?世界卫生组织已经是全球防疫的最大、最权威的国际机构了,为什么这个机构就不能起这样的作用?这就是我们对国际组织和国家不同的理解。国际体系中有很多不同的行为体,国际组织是一种行为体,国家是一种行为体,这两者是不同类型的行为体,国家拥有主权,国际组织没有主权。国际组织不能任意决定想干什么和不干什么,国际组织是由成员国聚到一起商讨、讨论之后进行表决,达成的协议由国际组织进行落实。

所以国际组织的领导人不是决策者,没有权利决定政策,也就是说他不能决定全世界应该是封城还是不封城,我们前些日子听到谭德赛老师说大家别反应过度、不要搞禁止国际旅行,结果没人理他。

为什么?一句话,总干事在英文里叫Secretary-General,就是秘书长,如果去了“长”字,其实他就是秘书。当领导告诉他我不想这么干的时候,秘书是什么事都干不了的。

WHO的各个成员国达成一种平衡的意见之后,这个平衡的意见成为世界卫生组织的决议。作为世卫组织的秘书长,他只有执行该机构成员国的决议的权利,没有决定组织制定什么政策的权利。

这样我们就理解了为什么国际组织在全球防疫上拥有的权利远远小于主权国家,任何一个主权国家的防疫政策它都无权进行干涉,对大国来讲更是这样,所以在国际组织中基本是大国的共同意见成为国际组织的决议。

国际组织分成两种,一种叫政府间国际组织,世界卫生组织就属于这种;另一种是非政府组织,比如奥委会,是由中国的奥委会、美国的奥委会这些非政府组织参加的。无论是政府间的组织,还是非政府间的组织,总的来讲都是协调机构。

在过去的100多年里边,国际组织的数量不断上升,增长的速度非常快,从一开始不到100,到上百几千,现在已经是奔10万、20万去了。我想问大家,国际组织多是意味着国际组织的作用在增长,还是意味着国际组织不起作用?

实际上是作用越小,就要越建立组织。这个组织不起作用,就再建一个,再不起作用就再建一个……很多人误以为我们建立了国际组织,就能解决所谓的全球治理问题,其实不是这样,国际组织没有能力解决全球治理问题。大家看到全球治理现在是个倒退趋势,不是发展趋势,国际组织越来越多,全球治理却停滞不前,原因是什么?是这些组织中的成员国,特别是一些大国是不是有共同利益、共同需求、共同的政策取向,决定了国际组织能发挥多大的作用。

今天在防疫面前,我们发现各国,特别是大国之间,他们的利益居然是不同的。这一点很多人没想到。但其实也很好理解,防疫都是我保护我自己本国的公民,你们国家有多少人感染、有多高的死亡率,跟我没关系,大家各扫门前雪,但这一扫把这雪扫到别人门前去了,于是出现了各种各样的矛盾。

这样我们就理解了国际组织的增加并不意味着全球治理能力的提升,没有大国之间的合作,特别是中美两个大国之间的双边合作,全球治理是很难进行的。100多年来国际组织增长了300多倍,但国际组织在国际生活中所起的作用并没有增加300多倍,没有这样的线性关系。

现在我们知道了国际社会是一个无政府体系,在这样的体系下,可能会出现一个状况是谁都不听谁的,但是不是无政府的国际体系从来不可能出现领导?不是的。有的时候能形成国际领导,有的时候就形不成国际领导。

我们先看领导是什么,然后我们再讨论什么是国际领导。领导和追随者是共生现象,就像老师跟学生、父母跟子女一样,都是共生现象。没有子女就没有父母,子女出生了,生孩子夫妻俩才变成了父母。领导也是一样,得有追随者你才能领导者,一个追随者没有你领导谁去?

一个国家的领导是靠什么有自己追随者的?靠合法的权利,他有权命令别人做什么事、不做什么事,你愿不愿意都得是追随者。为什么在所有的国家里,领导者跟追随者之间的关系都是这样的呢?其实就是一个简单的道理,在所有的国家里边,国家的暴力工具被政府垄断,政府以暴力作为权力基础,当任何人不服从领导的时候,可以用暴力的工具迫使他们服从。比如你违章了,警察过来要罚款,你不给,警察就要利用他手中的暴力工具来制服你,所以你就必须得接受罚款。

而在国际社会,没有人是所谓合法的领导权力,国际领导靠什么?靠实力和权威。实力就是说我比你力量强大,如果你追随我,我给你好处,你不追随我,我惩罚你。权威就是它做一件事情,大家觉得这个国家这样做是有道理的,那么别的国家就跟着它走。

比如说欧洲区域的国际领导,我们说是法国跟德国提供了一个集体领导,他们两个国家在欧盟中拥有的实力比其他成员国实力大,默克尔执政这么多年已经建立了一定的威信,大家觉得默克尔在领导这个地区上还是有道理的,她的领导被大家接受,认为是领导得相对较好的,所以多数的欧盟国家愿意追随德国的政策。那么英国就不接受领导,它就脱欧。英国就不承认德国的权威、不承认德国实力比自己强,不做德国的追随者。所以德国跟英国就没有领导和被领导的关系,但是德国和其他国家在欧盟内部就形成了一个客观上的领导国和被领导国之间的关系。

所以国内领导和国际领导是不一样的,今天的重点不是国内领导,我们讨论的是国际领导。要想在国际上形成领导,要靠有实力或者有权威。那么如果从防疫的角度讲,我想问大家,我们能找到一个国家有这样领导全球防疫的实力吗?实力是指物质力量,有国家有足够大的物质力量能帮助70亿人防疫吗?现在任何一个国家都没有这样的能力,不谈别的,连口罩问题都是问题,一上来要让这70亿人都有口罩,你就做不到。

所以现在我们看到全球性领导要有三个条件,第一是你要有实力,你能够做的事情别人做不到,然后你帮助别人做事。比如说美国搞得一些军事同盟,它有实力为它的同盟提供安全保障,而别的国家就没这个实力。

第二是意愿,有实力之后你还得愿意帮助别的国家。比如美国现在就不再愿意给自己的盟友无偿提供军事安全保障,美国现在说我给你提供保障可以,但你得交钱,它跟盟友关系变成了镖局的关系,你花钱买我给你保镖,这样就是美国给世界提供领导的意愿没有了。

第三,有实力、有意愿,还有个条件是别人愿意不愿意接受你的领导,人家不愿意接受你的领导,你还领导不了。比如美国跟朝鲜,美国实力比朝鲜强大得多,美国想领导朝鲜,朝鲜不接受它的领导,伊朗也是,不接受它领导,这样领导和被领导的关系还是形成不了。

所以从这次防疫的角度来讲,我们看到没有国家、没有国际组织有这样的实力来为全世界的防疫提供保障,也不是所有的国家都会去接受某一个国家或某一个国际组织的领导来进行防疫。

那么什么样的实力能够做领导?如果从国际关系角度讲,一般是在单级格局下,比如像冷战结束后,出现了所谓的“一超多强”,美国成为唯一的超级大国,实力占了世界的50%,国防开支相当于后边十几个国家的总和,这样的情况下它是有这样的实力的。

到了今天我们来看看就这两个图,一个是按汇率计算的国际各国的国民生产总值,一个是按购买力平价计算的国民生产总值,无论哪种计算方式,我们发现都是中美两国占了世界主要的比重,都是在40%左右。如果这两家愿意合作给世界提供一个集体领导,这是做得到的。

问题是中美之间没有这样的战略合作关系,双方没有这样意愿,单方面是不起作用的。双方都愿意,就像法国跟德国都愿意提供一个集体领导,欧盟才有个领导。而英国说我就不愿意参加,你让我参加,跟你做一个三驾马车的领导,我都不愿意,这就形成不了这种领导。

所以中美之间的战略关系决定了双方提供不了一个集体的领导,而双方各自又没有任何一方有实力单独提供一个全球性的领导,这就是为什么今天我们面临了一个世界上没有领导国的情势。在防疫过程中,没有一个国家能出来领导世界上绝大多数国家进行共同防疫,这是我们从实力角度讲。

那么我刚才讲了有实力还要有意愿,一个大国是不是天然就愿意提供国际领导?从国家体系来讲可能是谁都愿意当领导,因为当领导就有权,当你权力比别人大,利用手中权力可以干很多事,别人干不了,甚至可以用手中的权力来换取物质上的好处。当然在国家体系里边大家都想当领导。

但国际社会是所有国家都愿意当领导吗?比如说我们现在找一个太平洋岛国,说你来领导全世界的防疫,我们都接受你的领导。在国际上当领导是有代价的,是要付出的,要提供公共产品。这个国家可能会说,第一我没实力提供公共产品,第二,我有一点那个力量,我凭什么给你提供公共产品?我凭什么让你搭便车?

现在我们看到,特朗普就是这样的领导,他说我们凭什么让别人搭美国的便车?他特别针对中国,老认为我们中国搭了它便车,所以他说我不再提供世界领导了。特朗普非常明确,说当世界警察的代价太大,对美国是得不偿失。这就是为什么他连对自己传统的盟友都不再提供安全保障。

如果我们简单一点讲,就是在国际社会上当领导就得多花钱,这就是为什么在国际社会当领导的意愿不是天然的,它是有条件的,就是发现当了领导、提供公共产品以后,自己获益大于别国。

为什么大国愿意提供公共产品?因为大国从公共产品中获得的好处大于它提供的这个产品的代价。比如现在有一个十字路口,如果不修红绿灯,每天撞一辆车,有一个车货,大公司在这每天要过365辆车,可能每天都会赶上这个车祸;小公司一天过一辆车,可能一年才能赶上一次,甚至这一次都赶不上。对大公司来讲,一年如果出365次车祸,修车的钱比修红绿灯还贵,于是它说我来修红绿灯,而小公司绝不去给你修这红绿灯。

所以大国之所以能够产生当领导的意愿,是当领导得有好处,当领导没有明显的好处,就不会有人愿意当国际领导。

有实力、有意愿,这时候你这领导就一定被别人接受吗?我们刚才举了美国跟朝鲜的例子,可能有人说这是例外,那么我们再看二战期间形成两大阵营,为什么纳粹德国提供的领导追随者就少?为什么美、英、苏三国提供的领导追随者就多?因为你的政策决定了别的国家愿不愿意接受你的领导,这就是一个关系。也就是说全球性领导的形成是建立在实力、意愿、关系三者之上的,缺一不可。

怎么能让人家愿意接受领导呢?刚才我们讲了,国际的领导要靠实力,或者是权威,或者实力加权威。如果我们比较二战时期,假设美国和德国的实力相等,会发现美国更有权威,而德国没权威。

让别的国家愿意追随你,有三条路径,第一条路径是领导国以身作则的样板作用。

什么是样板作用?比如说领导国动作规范,别的国家就问了,你看它遵守规范,它就变得强大了,那么我们也遵守规范,我们是不是也会变强大?由于领导国的成功,它的样版会被别人效仿,就像班级里考分高的同学的学习方法往往成为别的同学的样板。家长经常说“你看人家”,这个“人家”都是指分高的,没有家长说“你看人家”是说你们班那不及格的,没有人效仿弱者,没有人效仿失败者。

领导国作为成功者,在国际上的作为容易被大家效仿,这叫做主动追随,靠的是权威。这是实现领导和被领导关系的最好的办法。

第二种方法是奖励,你跟我学,我给你钱。这叫做自愿,因为有好处,所以它愿意这样做。主动追随是思想观念认识上的,它认为这样做有好处。而这个是好处在这摆着了,只要你这么干,你就能得到好处。

第三种办法不好,但是也能起作用,就是惩罚。领导国说你要按我说的办,不然就要付出代价,这个代价比你按我告诉你的办要大。也就是听我的,损失小点;不听我的,损失更大。最典型的例子就是伊拉克吞并科威特,美国说你这是侵犯国家主权,违背了美国主导的联合国的宪章。于是老布什就发动战争把伊拉克打了一顿,伊拉克没办法,把科威特让出来,美国帮助科威特重建了国家,而且规定不允许伊拉克的空军在自己领空上飞行。所以惩罚也可以使得对方被迫服从。

今天在防疫面前,我们看不到任何国际组织、任何国家能通过这三个路径,在全球范围内建立这样的关系。现在联合国成员国194个,别说是全部,能有50%的国家接受你的领导,我认为就可以算全球性领导了。但现在我们看不到任何国家和国际组织能提供这样的领导。

另外,我想说一点:一个国家的领导力不是以你国家的物质实力为标准的。

举个例子,美国的物质力量在特朗普上台之前和特朗普执政6个月之后,没有发生重大变化。6个月,也没发生金融危机,一个国家实力能提高多少?能衰落多少?但是2017年的头6个月,美国的领导力却大规模下降,为什么?因为它自己违背国际规定,不履行自己做出的国际承诺,退出一些个国际条约,这样的一个政策,导致别的国家不愿追随他,追随者少了,追随者的意愿下降了,追随者的力量小了。

怎么来衡量一个国家领导力?看有多少国家和国际组织追随你,也就是你的决策在多大程度上得到别的国家的拥护。但数量并不决定你的领导力,还有看追随者自己的实力,如果追随者的实力很强,说明你领导力很强,因为你跟它实力差距这么小,它居然愿意接受你领导。跟你实力差的十万八千里的,追随你可能是靠迫使它,而当那些你力量不能迫使它的大国,能够让它追随你,靠的是权威,是靠你做的事情的正确性和道义性。这就是我们所说的道义现实主义提出的国际领导的道义领导。

那么我们知道了,当一个国家的友好国家普遍实力比较强的时候,这个国家的领导力就比较大。或者以经济来讲,你的国际经济实力有多强大,就看你的友好国家是经济实力强者还是弱者,军事力量和政治影响力也是一样。如果有一个实力强大的追随者,你会发现10个小的追随者的力量加一起都赶不上它,那么你对世界的影响力就远远大于那些个虽然好像追随者数量多一点、但追随者力量比较都很弱的国家,这就是我们衡量国际领导力的标准。

当然,在防疫面前,因为根本没有全球性的国际领导——领导都不存在,所以也就不存在领导力的衡量问题。

我们再说一点眼前的情况,眼前的情况是全球化仍在继续,但是全球治理停滞不前。

很多人把这两点混淆起来,有人说全球化倒退了,全球化倒退的概念建立在什么基础上?建立在全球化是好事、坏事都不属于全球化上。国际产业链、全球的产业链建立、全球自由贸易,这叫做全球化;疾病在全球扩散、恐怖主义在全球发展、走私在全球泛滥、贩卖人口问题在全球越来越严重、难民问题,很多人说这些负面的东西不能算全球化。

如果说好事才能定义为全球化,那我就没什么可争的了。但是客观上讲,全球化本身就是一把双刃剑,好事跟坏事同时发展,比如说在全球化过程中,人们旅游更加全球化,到全世界各地旅游变得自由了,疾病传播能不加速吗?能不在全球范围内进行扩散吗?

所以全球化就是正面事务和负面事务同时发展,从这个意义上来讲,全球化的负面事件或者说全球化的副作用还在继续扩大,没有停止。大家认为的全球化开始停滞,是全球化好的方面、有益的方面现在开始受到阻碍。

第二件事,全球治理。我首先问大家,要治理什么?要治理的是全球化的负面事务,污染、气候变暖、物种灭绝,这些都是全球化的负面,而全球治理就是要治理这些负面的东西,没有负面事务的全球化,就不需要全球治理——都是好事你治理什么?

所以今天是疾病全球化,但没有全球防疫的全球治理。今天我们所说的在疫情面前没有进行合作,实际是说在防疫的全球治理上停滞不前,甚至某种程度还在倒退。比如美国现在已经提出,今后所有的医疗商品不再搞全球产业链,全部在美国国内生产,以免有疫情的时候无法保证医疗资源的充分供给。比如你依赖一个国家生产的鼻条,没有鼻条你就不能制造口罩,那这不就成问题吗?

所以现在全球治理实际是一个倒退趋势,但全球化的负面事务,我自己认为好像目前没看到倒退的现象,而是变得更加严重。这次疫情其实表现很清楚。

那么没有领导能不能进行合作?这种情况是有的,两个国家是平等的、三个国家是平等的、一堆国家是平等的,它们在无领导的情况下也能进行合作,比如东盟。但是没有领导的合作是低水平的合作,所以东盟无法发展成像欧盟那样高水平的合作,没有领导的合作是非常不重要的事情,在重要事情上他们合作不起来,实质性的合作还是需要领导。

这样我们就能理解了,有领导和没领导影响的是合作的性质、合作的质量、合作的水平以及合作范围的大小,不能绝对地讲没有国际领导就不能进行国际合作。

那么有领导进行国际合作就一定是好事吗?不一定。比如二战期间,法西斯国家在德国领导下进行合作,这是好事吗?跨国恐怖主义分子在伊斯兰国领导下进行合作,这是好事吗?

有领导的国际合作是好事还是坏事,对人类来讲取决于领导。领导组织国际合作干好事,那是好事;领导组织国际合作干坏事,那还不如没有领导。

也就是说,一个领导组织的国际合作做好事是好事,没有领导、不进行国际合作,不如好领导领导的国际合作好,但是比坏领导领导的国际合作干坏事要好。

根据道义现实主义,领导有四种类型:王道、霸权、昏庸和强权,四种不同的领导带来的国际秩序也不同,如果是王道的国际领导,那么这个体系就是稳定的,战争就是少的;如果是霸权国家领导,就会有一些战争,但是有限,不会打得昏天黑地。体系总体是稳定的;如果是昏庸的国际领导,整个体系就是动荡不定的,就是大家所说的不确定性增强;如果是强权的领导,那就是战争连绵不断。

所以领导的性质不同,给世界带来的结果是不一样的,有好有坏。那么什么样的领导好?有实力但主要依赖权威进行领导、让大家自愿跟随的领导,带来的国际秩序就相对是好的;如果靠实力强迫别的国家必须服从,这样的领导带来的国际社会就可能好,也可能不好。

接下来我们来谈一下国际领导怎么形成权威。要让大家愿意跟着它、接受它的领导,其中最重要一条就是有国际战略信誉。国际战略信誉是指它制定了国际规范,并且遵守它制定的国际规范。比如说今天连美国的盟友都在批评美国,说自由贸易的规范是美国主导下建立的,结果现在美国反过来反对自由贸易,不遵守已有的国际规范,这样的行为就会使战略信誉下降。战略信誉和国际领导的领导力成了正比,战略信誉高,领导力就强;战略信誉低,领导力就弱。

战略信誉的形成是一个长期的行为,就像大家说一个人可信不可信,不是看他一次的行为,而是根据他过去长期的行为是不是讲信誉来判断的。一个国家的战略信誉不是靠一次、两次建立的,而是经过许多事情一点点积累起来的。战略信誉的增长是一个缓慢的过程,但是战略信誉的衰落是很快的,是跳水式的,只要干一次不好的事,声誉就下来了。信誉形成和衰败的机制不同,带来的结果和速度也不一样。

最后我想说一点,我们今天面临的世界是什么情况?世界并不是总是朝着正确的方向发展,比如说中国历史上是分久必合、合久必分,如果我把分裂视为不好,把统一视为好,这都是历史进程,我们就看到历史有时候前进、有时候倒退。

从这个意义上来讲,我们今天看到的国际社会的发展是倒退的趋势,是国家不那么讲信誉的趋势,不是国家越来越讲信誉、越来越遵守国际规范、越来越按国际规则约束自己的行为,而是越来越多的国家不遵守国际规范、不履行自己的承诺、不执行国际的规则。这种情况说好听一点,叫国际秩序出现严重的不确定性;说难听一点,就是国际秩序从相对稳定向着越来越不稳定发展。

出现这种状况的原因是什么?前面我们讲过,大国对其他国家的影响,很大程度上是靠自己的行为所形成的样板作用,这个样板作用可以是好的,也可以是坏的。我们看美国现在提供的样板作用,就是一个负面的样板作用,很多人会效仿美国,你不遵守条约,我也不遵守;你不履行承诺,我也不履行;你在外交发言中间随便谴责别人,我也随便谴责;你说话不负责任,我说话也不负责任……现在就出现了这样的现象,美国哪儿不好就学它哪儿。

所以我们就看到,国际社会在美国现任政府不那么遵守国际组织、搞脱钩战略、不断退群的情况下,这个世界的互联网不是越来越紧密,而是正在呈现一个碎片化趋势,主权的观念在回归和强化,主权的规范在重新制定,越来越强调主权,而不是越来越让渡主权。

最后我想说,很多人问疫情对世界会产生什么影响?疫情会不会改变国际格局?疫情会不会改变国际体系?疫情会不会改变我们中国面临的国际环境?

我的观点是,疫情对这些事情都会有影响,但没有本质性影响。疫情帮助我们看清了过去看不清楚的复杂的国际关系,疫情让我们看清楚了国际领导得建立在实力、意愿和关系三个必要条件之上,缺任何一个都形成不了全球性的领导;疫情帮助我们看清了世界现在没有全球性领导,如果有全球性领导就不存在各自为政的防疫政策;疫情帮助我们看清楚了,全球治理在退化,全球的负面性事务正在继续发展,而且有扩展之势。

那么我们现在进入到这样一个没有领导的世界,于是我们所有的国家就面临一个问题:怎么办?我想说,不仅仅是今天的防疫各国得靠自己,今后越来越多的事情都得靠自己。举个例子,大家会发现,今后越来越多的国家将缩短它们的国际产业链,产业链越长、节点越多,你的依赖性就越强,这种依赖性会造成国家的脆弱性。

所以防疫反映出来的各个国家各自为政,恐怕代表了今后10年甚至20年的趋势,就是各国之间更加强调主权,更加自各行其政。■


(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱    info@or123.net)



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摘要:各国防疫,各自出招,疫情期间国际关系有何动向?如何透过纷繁复杂、变幻莫测的现象,认识国际关系的本质?



撰文 | 清华大学当代国际关系研究院院长  阎学通

OR--商业新媒体 】导读

各国防疫,各自出招,疫情期间国际关系有何动向?如何透过纷繁复杂、变幻莫测的现象,认识国际关系的本质?3月19日,清华大学国际关系研究院院长阎学通教授在人文清华云讲坛发表了主旨为各国防疫反映的国际关系的演讲,现整理演讲内容,以飨读者。

【文/ 阎学通】

今天我们演讲的题目是各国防疫反映的国际关系,为什么会选择这样一个题目背景?现在很多人发现,在疫情下国际合作进行地不太顺畅,这就出现了一个很奇怪的现象:我们传统上认为疾病是一个非传统安全问题,这种非传统安全问题往往都是非零和的,对所有国家的老百姓和政府官员无差别地造成安全威胁。既然大家面临共同威胁,那么应该是大家共同进行国际合作,但怎么没有国际合作?这是一个很奇怪的现象。今天我们就讲一讲疫情所反映出来的国际社会没像人们臆想的那样进行合作的原因是什么。

我们很多人在观察国际社会的时候,往往是从国内社会这样一个体系下来观察的。国内社会是大家生活的一个客观的环境,多数情况下,不管是在自己国家还是别的国家,那个国家都有个政府,在政府的领导和控制下,人们进行交流、发生关系。这就导致人们往往用国内社会这种自上而下的权力结构的概念来理解国际社会,但国际社会和国内社会是完全不同的国际体系。

国际社会是一个无政府的国际体系,什么叫做无政府的国际体系?就是国际社会不像一个国家有一个绝对权威的政府,这就导致了一个问题:在有政府的条件下,疫情来了,不管是中国、英国,还是美国,大家都在问政府有什么政策?怎么来组织全体人民共同抗疫?但在国际社会没有这样的一个政府和组织,没有这样的机构有权利组织世界各国共同抗疫。所有的主权国家拥有自己的主权,他们自主决定想干什么和不想干什么。

在疫情面前,各国采取的政策是不一样的,因为没有一个领导、没有顶层设计、没有统一规划,所以不可能出现一个统一的抗疫政策。比如说我们中国是封城之后,在全国范围内要求自行隔离,但是我们国家不封国,到目前为止,仍然没有断绝所有的国际航班。而很多国家采取的措施跟我们是相反的。比如说越南、印度,在国内只封闭了个别的一两个村子,但是封国,印度现在非常明确地宣布任何外国人不得进入印度,把所有的航班全停了,菲律宾也一样,除了菲律宾人,任何人不得进入。

国家的政策也都在调整,比如大家最近说的最多的英国,一开始政府说我不管,你们每个人做好准备,你们的亲属都可能死。这一下把大家吓回去了,他用一个恐吓的方法逼迫所有的居民自行隔离,然后国民请愿说不能这样,政府说好,我调整政策,是你们要求我来隔离大家,那好,我开始采取隔离政策。

各国在这次防役中采取了各自为政的措施,那么我们要问了,第一、它为什么能做得到各自为政?第二、是什么机制使得他们愿意各自为政?

第一个问题,显然主权使他们有了各自为政的权利。比如说在国内,不能是某个省份说我们决定怎么防,不管中央政府怎么规定,我们就跟你不一样,没有人可以这样做。在美国也是,当美国联邦政府宣布实行全国紧急状态,全国都停课了,没有一个州说我就不停课。但国际社会不一样,你管不着我,我就不停课,我就不封国,我就要允许外国的游客进入,谁也阻止不了,这就是我们说的主权体系,每个主权国家自行决定采取的策略。

第二个问题,为什么愿意各自为政?因为每个国家面临的疫情是不一样的。我们看到前一阶段,中国采取了措施,隔离的政策实行地比较早,原因是什么?疫情在我们这爆发得早。有的国家前期不采取这样的措施,为什么?因为他没有发现这种情况,等后期发现了疫情才采取措施。

一直到今天,也并不是全世界所有国家都已经采取了封闭隔离的政策,仍然有很多国家说我们这没什么疫情,我封闭干什么?所以他们就不封闭。

这是说我想说的第一件事:国际社会的无序、无政府性决定了不可能在国际社会实行一个全球性的有组织的防疫政策。

各自为政的效果怎么样,从目前已经死亡人数的多少上可以看出。因为从防疫的角度来讲,目的不是让你不得病,而是减少死亡的可能性。假设我们大家都得感冒,而且告诉你所有的感冒都不会死,那还会去搞隔离、还会去搞封城吗?不会的,我们采取这样的政策,是因为有死亡的可能性,而且死亡的可能性会略高。现在大家采取的措施不一样,有的死亡就多一点,有的就少一点。那么是措施决定了死亡数量多少,还是也有感染面积的因素?这是个医学问题,我回答不了,但是我想每个国家防疫措施最后效果怎么样,恐怕还是要根据死亡人数来判断的。各国关心的重点、防疫措施的重点也就在这儿,都是以本国死亡人数的多少来决定采取什么政策的。

那么现在我们知道了,防疫的权利是各国拥有的,防疫的措施由各国决定的,防疫的效果是每个国家制定政策的基本出发点。于是就有人问了,既然这样,为什么大家还要组织一个世界卫生组织?

现在最火的电视明星就是谭德赛,媒体都报道他的表态。那么谭德赛作为世界卫生组织的总干事,他能组织、协调和领导这次全球的抗疫吗?所有人都知道他领导不了。

他为什么领导不了?世界卫生组织已经是全球防疫的最大、最权威的国际机构了,为什么这个机构就不能起这样的作用?这就是我们对国际组织和国家不同的理解。国际体系中有很多不同的行为体,国际组织是一种行为体,国家是一种行为体,这两者是不同类型的行为体,国家拥有主权,国际组织没有主权。国际组织不能任意决定想干什么和不干什么,国际组织是由成员国聚到一起商讨、讨论之后进行表决,达成的协议由国际组织进行落实。

所以国际组织的领导人不是决策者,没有权利决定政策,也就是说他不能决定全世界应该是封城还是不封城,我们前些日子听到谭德赛老师说大家别反应过度、不要搞禁止国际旅行,结果没人理他。

为什么?一句话,总干事在英文里叫Secretary-General,就是秘书长,如果去了“长”字,其实他就是秘书。当领导告诉他我不想这么干的时候,秘书是什么事都干不了的。

WHO的各个成员国达成一种平衡的意见之后,这个平衡的意见成为世界卫生组织的决议。作为世卫组织的秘书长,他只有执行该机构成员国的决议的权利,没有决定组织制定什么政策的权利。

这样我们就理解了为什么国际组织在全球防疫上拥有的权利远远小于主权国家,任何一个主权国家的防疫政策它都无权进行干涉,对大国来讲更是这样,所以在国际组织中基本是大国的共同意见成为国际组织的决议。

国际组织分成两种,一种叫政府间国际组织,世界卫生组织就属于这种;另一种是非政府组织,比如奥委会,是由中国的奥委会、美国的奥委会这些非政府组织参加的。无论是政府间的组织,还是非政府间的组织,总的来讲都是协调机构。

在过去的100多年里边,国际组织的数量不断上升,增长的速度非常快,从一开始不到100,到上百几千,现在已经是奔10万、20万去了。我想问大家,国际组织多是意味着国际组织的作用在增长,还是意味着国际组织不起作用?

实际上是作用越小,就要越建立组织。这个组织不起作用,就再建一个,再不起作用就再建一个……很多人误以为我们建立了国际组织,就能解决所谓的全球治理问题,其实不是这样,国际组织没有能力解决全球治理问题。大家看到全球治理现在是个倒退趋势,不是发展趋势,国际组织越来越多,全球治理却停滞不前,原因是什么?是这些组织中的成员国,特别是一些大国是不是有共同利益、共同需求、共同的政策取向,决定了国际组织能发挥多大的作用。

今天在防疫面前,我们发现各国,特别是大国之间,他们的利益居然是不同的。这一点很多人没想到。但其实也很好理解,防疫都是我保护我自己本国的公民,你们国家有多少人感染、有多高的死亡率,跟我没关系,大家各扫门前雪,但这一扫把这雪扫到别人门前去了,于是出现了各种各样的矛盾。

这样我们就理解了国际组织的增加并不意味着全球治理能力的提升,没有大国之间的合作,特别是中美两个大国之间的双边合作,全球治理是很难进行的。100多年来国际组织增长了300多倍,但国际组织在国际生活中所起的作用并没有增加300多倍,没有这样的线性关系。

现在我们知道了国际社会是一个无政府体系,在这样的体系下,可能会出现一个状况是谁都不听谁的,但是不是无政府的国际体系从来不可能出现领导?不是的。有的时候能形成国际领导,有的时候就形不成国际领导。

我们先看领导是什么,然后我们再讨论什么是国际领导。领导和追随者是共生现象,就像老师跟学生、父母跟子女一样,都是共生现象。没有子女就没有父母,子女出生了,生孩子夫妻俩才变成了父母。领导也是一样,得有追随者你才能领导者,一个追随者没有你领导谁去?

一个国家的领导是靠什么有自己追随者的?靠合法的权利,他有权命令别人做什么事、不做什么事,你愿不愿意都得是追随者。为什么在所有的国家里,领导者跟追随者之间的关系都是这样的呢?其实就是一个简单的道理,在所有的国家里边,国家的暴力工具被政府垄断,政府以暴力作为权力基础,当任何人不服从领导的时候,可以用暴力的工具迫使他们服从。比如你违章了,警察过来要罚款,你不给,警察就要利用他手中的暴力工具来制服你,所以你就必须得接受罚款。

而在国际社会,没有人是所谓合法的领导权力,国际领导靠什么?靠实力和权威。实力就是说我比你力量强大,如果你追随我,我给你好处,你不追随我,我惩罚你。权威就是它做一件事情,大家觉得这个国家这样做是有道理的,那么别的国家就跟着它走。

比如说欧洲区域的国际领导,我们说是法国跟德国提供了一个集体领导,他们两个国家在欧盟中拥有的实力比其他成员国实力大,默克尔执政这么多年已经建立了一定的威信,大家觉得默克尔在领导这个地区上还是有道理的,她的领导被大家接受,认为是领导得相对较好的,所以多数的欧盟国家愿意追随德国的政策。那么英国就不接受领导,它就脱欧。英国就不承认德国的权威、不承认德国实力比自己强,不做德国的追随者。所以德国跟英国就没有领导和被领导的关系,但是德国和其他国家在欧盟内部就形成了一个客观上的领导国和被领导国之间的关系。

所以国内领导和国际领导是不一样的,今天的重点不是国内领导,我们讨论的是国际领导。要想在国际上形成领导,要靠有实力或者有权威。那么如果从防疫的角度讲,我想问大家,我们能找到一个国家有这样领导全球防疫的实力吗?实力是指物质力量,有国家有足够大的物质力量能帮助70亿人防疫吗?现在任何一个国家都没有这样的能力,不谈别的,连口罩问题都是问题,一上来要让这70亿人都有口罩,你就做不到。

所以现在我们看到全球性领导要有三个条件,第一是你要有实力,你能够做的事情别人做不到,然后你帮助别人做事。比如说美国搞得一些军事同盟,它有实力为它的同盟提供安全保障,而别的国家就没这个实力。

第二是意愿,有实力之后你还得愿意帮助别的国家。比如美国现在就不再愿意给自己的盟友无偿提供军事安全保障,美国现在说我给你提供保障可以,但你得交钱,它跟盟友关系变成了镖局的关系,你花钱买我给你保镖,这样就是美国给世界提供领导的意愿没有了。

第三,有实力、有意愿,还有个条件是别人愿意不愿意接受你的领导,人家不愿意接受你的领导,你还领导不了。比如美国跟朝鲜,美国实力比朝鲜强大得多,美国想领导朝鲜,朝鲜不接受它的领导,伊朗也是,不接受它领导,这样领导和被领导的关系还是形成不了。

所以从这次防疫的角度来讲,我们看到没有国家、没有国际组织有这样的实力来为全世界的防疫提供保障,也不是所有的国家都会去接受某一个国家或某一个国际组织的领导来进行防疫。

那么什么样的实力能够做领导?如果从国际关系角度讲,一般是在单级格局下,比如像冷战结束后,出现了所谓的“一超多强”,美国成为唯一的超级大国,实力占了世界的50%,国防开支相当于后边十几个国家的总和,这样的情况下它是有这样的实力的。

到了今天我们来看看就这两个图,一个是按汇率计算的国际各国的国民生产总值,一个是按购买力平价计算的国民生产总值,无论哪种计算方式,我们发现都是中美两国占了世界主要的比重,都是在40%左右。如果这两家愿意合作给世界提供一个集体领导,这是做得到的。

问题是中美之间没有这样的战略合作关系,双方没有这样意愿,单方面是不起作用的。双方都愿意,就像法国跟德国都愿意提供一个集体领导,欧盟才有个领导。而英国说我就不愿意参加,你让我参加,跟你做一个三驾马车的领导,我都不愿意,这就形成不了这种领导。

所以中美之间的战略关系决定了双方提供不了一个集体的领导,而双方各自又没有任何一方有实力单独提供一个全球性的领导,这就是为什么今天我们面临了一个世界上没有领导国的情势。在防疫过程中,没有一个国家能出来领导世界上绝大多数国家进行共同防疫,这是我们从实力角度讲。

那么我刚才讲了有实力还要有意愿,一个大国是不是天然就愿意提供国际领导?从国家体系来讲可能是谁都愿意当领导,因为当领导就有权,当你权力比别人大,利用手中权力可以干很多事,别人干不了,甚至可以用手中的权力来换取物质上的好处。当然在国家体系里边大家都想当领导。

但国际社会是所有国家都愿意当领导吗?比如说我们现在找一个太平洋岛国,说你来领导全世界的防疫,我们都接受你的领导。在国际上当领导是有代价的,是要付出的,要提供公共产品。这个国家可能会说,第一我没实力提供公共产品,第二,我有一点那个力量,我凭什么给你提供公共产品?我凭什么让你搭便车?

现在我们看到,特朗普就是这样的领导,他说我们凭什么让别人搭美国的便车?他特别针对中国,老认为我们中国搭了它便车,所以他说我不再提供世界领导了。特朗普非常明确,说当世界警察的代价太大,对美国是得不偿失。这就是为什么他连对自己传统的盟友都不再提供安全保障。

如果我们简单一点讲,就是在国际社会上当领导就得多花钱,这就是为什么在国际社会当领导的意愿不是天然的,它是有条件的,就是发现当了领导、提供公共产品以后,自己获益大于别国。

为什么大国愿意提供公共产品?因为大国从公共产品中获得的好处大于它提供的这个产品的代价。比如现在有一个十字路口,如果不修红绿灯,每天撞一辆车,有一个车货,大公司在这每天要过365辆车,可能每天都会赶上这个车祸;小公司一天过一辆车,可能一年才能赶上一次,甚至这一次都赶不上。对大公司来讲,一年如果出365次车祸,修车的钱比修红绿灯还贵,于是它说我来修红绿灯,而小公司绝不去给你修这红绿灯。

所以大国之所以能够产生当领导的意愿,是当领导得有好处,当领导没有明显的好处,就不会有人愿意当国际领导。

有实力、有意愿,这时候你这领导就一定被别人接受吗?我们刚才举了美国跟朝鲜的例子,可能有人说这是例外,那么我们再看二战期间形成两大阵营,为什么纳粹德国提供的领导追随者就少?为什么美、英、苏三国提供的领导追随者就多?因为你的政策决定了别的国家愿不愿意接受你的领导,这就是一个关系。也就是说全球性领导的形成是建立在实力、意愿、关系三者之上的,缺一不可。

怎么能让人家愿意接受领导呢?刚才我们讲了,国际的领导要靠实力,或者是权威,或者实力加权威。如果我们比较二战时期,假设美国和德国的实力相等,会发现美国更有权威,而德国没权威。

让别的国家愿意追随你,有三条路径,第一条路径是领导国以身作则的样板作用。

什么是样板作用?比如说领导国动作规范,别的国家就问了,你看它遵守规范,它就变得强大了,那么我们也遵守规范,我们是不是也会变强大?由于领导国的成功,它的样版会被别人效仿,就像班级里考分高的同学的学习方法往往成为别的同学的样板。家长经常说“你看人家”,这个“人家”都是指分高的,没有家长说“你看人家”是说你们班那不及格的,没有人效仿弱者,没有人效仿失败者。

领导国作为成功者,在国际上的作为容易被大家效仿,这叫做主动追随,靠的是权威。这是实现领导和被领导关系的最好的办法。

第二种方法是奖励,你跟我学,我给你钱。这叫做自愿,因为有好处,所以它愿意这样做。主动追随是思想观念认识上的,它认为这样做有好处。而这个是好处在这摆着了,只要你这么干,你就能得到好处。

第三种办法不好,但是也能起作用,就是惩罚。领导国说你要按我说的办,不然就要付出代价,这个代价比你按我告诉你的办要大。也就是听我的,损失小点;不听我的,损失更大。最典型的例子就是伊拉克吞并科威特,美国说你这是侵犯国家主权,违背了美国主导的联合国的宪章。于是老布什就发动战争把伊拉克打了一顿,伊拉克没办法,把科威特让出来,美国帮助科威特重建了国家,而且规定不允许伊拉克的空军在自己领空上飞行。所以惩罚也可以使得对方被迫服从。

今天在防疫面前,我们看不到任何国际组织、任何国家能通过这三个路径,在全球范围内建立这样的关系。现在联合国成员国194个,别说是全部,能有50%的国家接受你的领导,我认为就可以算全球性领导了。但现在我们看不到任何国家和国际组织能提供这样的领导。

另外,我想说一点:一个国家的领导力不是以你国家的物质实力为标准的。

举个例子,美国的物质力量在特朗普上台之前和特朗普执政6个月之后,没有发生重大变化。6个月,也没发生金融危机,一个国家实力能提高多少?能衰落多少?但是2017年的头6个月,美国的领导力却大规模下降,为什么?因为它自己违背国际规定,不履行自己做出的国际承诺,退出一些个国际条约,这样的一个政策,导致别的国家不愿追随他,追随者少了,追随者的意愿下降了,追随者的力量小了。

怎么来衡量一个国家领导力?看有多少国家和国际组织追随你,也就是你的决策在多大程度上得到别的国家的拥护。但数量并不决定你的领导力,还有看追随者自己的实力,如果追随者的实力很强,说明你领导力很强,因为你跟它实力差距这么小,它居然愿意接受你领导。跟你实力差的十万八千里的,追随你可能是靠迫使它,而当那些你力量不能迫使它的大国,能够让它追随你,靠的是权威,是靠你做的事情的正确性和道义性。这就是我们所说的道义现实主义提出的国际领导的道义领导。

那么我们知道了,当一个国家的友好国家普遍实力比较强的时候,这个国家的领导力就比较大。或者以经济来讲,你的国际经济实力有多强大,就看你的友好国家是经济实力强者还是弱者,军事力量和政治影响力也是一样。如果有一个实力强大的追随者,你会发现10个小的追随者的力量加一起都赶不上它,那么你对世界的影响力就远远大于那些个虽然好像追随者数量多一点、但追随者力量比较都很弱的国家,这就是我们衡量国际领导力的标准。

当然,在防疫面前,因为根本没有全球性的国际领导——领导都不存在,所以也就不存在领导力的衡量问题。

我们再说一点眼前的情况,眼前的情况是全球化仍在继续,但是全球治理停滞不前。

很多人把这两点混淆起来,有人说全球化倒退了,全球化倒退的概念建立在什么基础上?建立在全球化是好事、坏事都不属于全球化上。国际产业链、全球的产业链建立、全球自由贸易,这叫做全球化;疾病在全球扩散、恐怖主义在全球发展、走私在全球泛滥、贩卖人口问题在全球越来越严重、难民问题,很多人说这些负面的东西不能算全球化。

如果说好事才能定义为全球化,那我就没什么可争的了。但是客观上讲,全球化本身就是一把双刃剑,好事跟坏事同时发展,比如说在全球化过程中,人们旅游更加全球化,到全世界各地旅游变得自由了,疾病传播能不加速吗?能不在全球范围内进行扩散吗?

所以全球化就是正面事务和负面事务同时发展,从这个意义上来讲,全球化的负面事件或者说全球化的副作用还在继续扩大,没有停止。大家认为的全球化开始停滞,是全球化好的方面、有益的方面现在开始受到阻碍。

第二件事,全球治理。我首先问大家,要治理什么?要治理的是全球化的负面事务,污染、气候变暖、物种灭绝,这些都是全球化的负面,而全球治理就是要治理这些负面的东西,没有负面事务的全球化,就不需要全球治理——都是好事你治理什么?

所以今天是疾病全球化,但没有全球防疫的全球治理。今天我们所说的在疫情面前没有进行合作,实际是说在防疫的全球治理上停滞不前,甚至某种程度还在倒退。比如美国现在已经提出,今后所有的医疗商品不再搞全球产业链,全部在美国国内生产,以免有疫情的时候无法保证医疗资源的充分供给。比如你依赖一个国家生产的鼻条,没有鼻条你就不能制造口罩,那这不就成问题吗?

所以现在全球治理实际是一个倒退趋势,但全球化的负面事务,我自己认为好像目前没看到倒退的现象,而是变得更加严重。这次疫情其实表现很清楚。

那么没有领导能不能进行合作?这种情况是有的,两个国家是平等的、三个国家是平等的、一堆国家是平等的,它们在无领导的情况下也能进行合作,比如东盟。但是没有领导的合作是低水平的合作,所以东盟无法发展成像欧盟那样高水平的合作,没有领导的合作是非常不重要的事情,在重要事情上他们合作不起来,实质性的合作还是需要领导。

这样我们就能理解了,有领导和没领导影响的是合作的性质、合作的质量、合作的水平以及合作范围的大小,不能绝对地讲没有国际领导就不能进行国际合作。

那么有领导进行国际合作就一定是好事吗?不一定。比如二战期间,法西斯国家在德国领导下进行合作,这是好事吗?跨国恐怖主义分子在伊斯兰国领导下进行合作,这是好事吗?

有领导的国际合作是好事还是坏事,对人类来讲取决于领导。领导组织国际合作干好事,那是好事;领导组织国际合作干坏事,那还不如没有领导。

也就是说,一个领导组织的国际合作做好事是好事,没有领导、不进行国际合作,不如好领导领导的国际合作好,但是比坏领导领导的国际合作干坏事要好。

根据道义现实主义,领导有四种类型:王道、霸权、昏庸和强权,四种不同的领导带来的国际秩序也不同,如果是王道的国际领导,那么这个体系就是稳定的,战争就是少的;如果是霸权国家领导,就会有一些战争,但是有限,不会打得昏天黑地。体系总体是稳定的;如果是昏庸的国际领导,整个体系就是动荡不定的,就是大家所说的不确定性增强;如果是强权的领导,那就是战争连绵不断。

所以领导的性质不同,给世界带来的结果是不一样的,有好有坏。那么什么样的领导好?有实力但主要依赖权威进行领导、让大家自愿跟随的领导,带来的国际秩序就相对是好的;如果靠实力强迫别的国家必须服从,这样的领导带来的国际社会就可能好,也可能不好。

接下来我们来谈一下国际领导怎么形成权威。要让大家愿意跟着它、接受它的领导,其中最重要一条就是有国际战略信誉。国际战略信誉是指它制定了国际规范,并且遵守它制定的国际规范。比如说今天连美国的盟友都在批评美国,说自由贸易的规范是美国主导下建立的,结果现在美国反过来反对自由贸易,不遵守已有的国际规范,这样的行为就会使战略信誉下降。战略信誉和国际领导的领导力成了正比,战略信誉高,领导力就强;战略信誉低,领导力就弱。

战略信誉的形成是一个长期的行为,就像大家说一个人可信不可信,不是看他一次的行为,而是根据他过去长期的行为是不是讲信誉来判断的。一个国家的战略信誉不是靠一次、两次建立的,而是经过许多事情一点点积累起来的。战略信誉的增长是一个缓慢的过程,但是战略信誉的衰落是很快的,是跳水式的,只要干一次不好的事,声誉就下来了。信誉形成和衰败的机制不同,带来的结果和速度也不一样。

最后我想说一点,我们今天面临的世界是什么情况?世界并不是总是朝着正确的方向发展,比如说中国历史上是分久必合、合久必分,如果我把分裂视为不好,把统一视为好,这都是历史进程,我们就看到历史有时候前进、有时候倒退。

从这个意义上来讲,我们今天看到的国际社会的发展是倒退的趋势,是国家不那么讲信誉的趋势,不是国家越来越讲信誉、越来越遵守国际规范、越来越按国际规则约束自己的行为,而是越来越多的国家不遵守国际规范、不履行自己的承诺、不执行国际的规则。这种情况说好听一点,叫国际秩序出现严重的不确定性;说难听一点,就是国际秩序从相对稳定向着越来越不稳定发展。

出现这种状况的原因是什么?前面我们讲过,大国对其他国家的影响,很大程度上是靠自己的行为所形成的样板作用,这个样板作用可以是好的,也可以是坏的。我们看美国现在提供的样板作用,就是一个负面的样板作用,很多人会效仿美国,你不遵守条约,我也不遵守;你不履行承诺,我也不履行;你在外交发言中间随便谴责别人,我也随便谴责;你说话不负责任,我说话也不负责任……现在就出现了这样的现象,美国哪儿不好就学它哪儿。

所以我们就看到,国际社会在美国现任政府不那么遵守国际组织、搞脱钩战略、不断退群的情况下,这个世界的互联网不是越来越紧密,而是正在呈现一个碎片化趋势,主权的观念在回归和强化,主权的规范在重新制定,越来越强调主权,而不是越来越让渡主权。

最后我想说,很多人问疫情对世界会产生什么影响?疫情会不会改变国际格局?疫情会不会改变国际体系?疫情会不会改变我们中国面临的国际环境?

我的观点是,疫情对这些事情都会有影响,但没有本质性影响。疫情帮助我们看清了过去看不清楚的复杂的国际关系,疫情让我们看清楚了国际领导得建立在实力、意愿和关系三个必要条件之上,缺任何一个都形成不了全球性的领导;疫情帮助我们看清了世界现在没有全球性领导,如果有全球性领导就不存在各自为政的防疫政策;疫情帮助我们看清楚了,全球治理在退化,全球的负面性事务正在继续发展,而且有扩展之势。

那么我们现在进入到这样一个没有领导的世界,于是我们所有的国家就面临一个问题:怎么办?我想说,不仅仅是今天的防疫各国得靠自己,今后越来越多的事情都得靠自己。举个例子,大家会发现,今后越来越多的国家将缩短它们的国际产业链,产业链越长、节点越多,你的依赖性就越强,这种依赖性会造成国家的脆弱性。

所以防疫反映出来的各个国家各自为政,恐怕代表了今后10年甚至20年的趋势,就是各国之间更加强调主权,更加自各行其政。■


(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱    info@or123.net)



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阎学通:疫情放大了无政府国际体系,全球合作还有未来吗?

发布日期:2020-04-06 12:01
摘要:各国防疫,各自出招,疫情期间国际关系有何动向?如何透过纷繁复杂、变幻莫测的现象,认识国际关系的本质?



撰文 | 清华大学当代国际关系研究院院长  阎学通

OR--商业新媒体 】导读

各国防疫,各自出招,疫情期间国际关系有何动向?如何透过纷繁复杂、变幻莫测的现象,认识国际关系的本质?3月19日,清华大学国际关系研究院院长阎学通教授在人文清华云讲坛发表了主旨为各国防疫反映的国际关系的演讲,现整理演讲内容,以飨读者。

【文/ 阎学通】

今天我们演讲的题目是各国防疫反映的国际关系,为什么会选择这样一个题目背景?现在很多人发现,在疫情下国际合作进行地不太顺畅,这就出现了一个很奇怪的现象:我们传统上认为疾病是一个非传统安全问题,这种非传统安全问题往往都是非零和的,对所有国家的老百姓和政府官员无差别地造成安全威胁。既然大家面临共同威胁,那么应该是大家共同进行国际合作,但怎么没有国际合作?这是一个很奇怪的现象。今天我们就讲一讲疫情所反映出来的国际社会没像人们臆想的那样进行合作的原因是什么。

我们很多人在观察国际社会的时候,往往是从国内社会这样一个体系下来观察的。国内社会是大家生活的一个客观的环境,多数情况下,不管是在自己国家还是别的国家,那个国家都有个政府,在政府的领导和控制下,人们进行交流、发生关系。这就导致人们往往用国内社会这种自上而下的权力结构的概念来理解国际社会,但国际社会和国内社会是完全不同的国际体系。

国际社会是一个无政府的国际体系,什么叫做无政府的国际体系?就是国际社会不像一个国家有一个绝对权威的政府,这就导致了一个问题:在有政府的条件下,疫情来了,不管是中国、英国,还是美国,大家都在问政府有什么政策?怎么来组织全体人民共同抗疫?但在国际社会没有这样的一个政府和组织,没有这样的机构有权利组织世界各国共同抗疫。所有的主权国家拥有自己的主权,他们自主决定想干什么和不想干什么。

在疫情面前,各国采取的政策是不一样的,因为没有一个领导、没有顶层设计、没有统一规划,所以不可能出现一个统一的抗疫政策。比如说我们中国是封城之后,在全国范围内要求自行隔离,但是我们国家不封国,到目前为止,仍然没有断绝所有的国际航班。而很多国家采取的措施跟我们是相反的。比如说越南、印度,在国内只封闭了个别的一两个村子,但是封国,印度现在非常明确地宣布任何外国人不得进入印度,把所有的航班全停了,菲律宾也一样,除了菲律宾人,任何人不得进入。

国家的政策也都在调整,比如大家最近说的最多的英国,一开始政府说我不管,你们每个人做好准备,你们的亲属都可能死。这一下把大家吓回去了,他用一个恐吓的方法逼迫所有的居民自行隔离,然后国民请愿说不能这样,政府说好,我调整政策,是你们要求我来隔离大家,那好,我开始采取隔离政策。

各国在这次防役中采取了各自为政的措施,那么我们要问了,第一、它为什么能做得到各自为政?第二、是什么机制使得他们愿意各自为政?

第一个问题,显然主权使他们有了各自为政的权利。比如说在国内,不能是某个省份说我们决定怎么防,不管中央政府怎么规定,我们就跟你不一样,没有人可以这样做。在美国也是,当美国联邦政府宣布实行全国紧急状态,全国都停课了,没有一个州说我就不停课。但国际社会不一样,你管不着我,我就不停课,我就不封国,我就要允许外国的游客进入,谁也阻止不了,这就是我们说的主权体系,每个主权国家自行决定采取的策略。

第二个问题,为什么愿意各自为政?因为每个国家面临的疫情是不一样的。我们看到前一阶段,中国采取了措施,隔离的政策实行地比较早,原因是什么?疫情在我们这爆发得早。有的国家前期不采取这样的措施,为什么?因为他没有发现这种情况,等后期发现了疫情才采取措施。

一直到今天,也并不是全世界所有国家都已经采取了封闭隔离的政策,仍然有很多国家说我们这没什么疫情,我封闭干什么?所以他们就不封闭。

这是说我想说的第一件事:国际社会的无序、无政府性决定了不可能在国际社会实行一个全球性的有组织的防疫政策。

各自为政的效果怎么样,从目前已经死亡人数的多少上可以看出。因为从防疫的角度来讲,目的不是让你不得病,而是减少死亡的可能性。假设我们大家都得感冒,而且告诉你所有的感冒都不会死,那还会去搞隔离、还会去搞封城吗?不会的,我们采取这样的政策,是因为有死亡的可能性,而且死亡的可能性会略高。现在大家采取的措施不一样,有的死亡就多一点,有的就少一点。那么是措施决定了死亡数量多少,还是也有感染面积的因素?这是个医学问题,我回答不了,但是我想每个国家防疫措施最后效果怎么样,恐怕还是要根据死亡人数来判断的。各国关心的重点、防疫措施的重点也就在这儿,都是以本国死亡人数的多少来决定采取什么政策的。

那么现在我们知道了,防疫的权利是各国拥有的,防疫的措施由各国决定的,防疫的效果是每个国家制定政策的基本出发点。于是就有人问了,既然这样,为什么大家还要组织一个世界卫生组织?

现在最火的电视明星就是谭德赛,媒体都报道他的表态。那么谭德赛作为世界卫生组织的总干事,他能组织、协调和领导这次全球的抗疫吗?所有人都知道他领导不了。

他为什么领导不了?世界卫生组织已经是全球防疫的最大、最权威的国际机构了,为什么这个机构就不能起这样的作用?这就是我们对国际组织和国家不同的理解。国际体系中有很多不同的行为体,国际组织是一种行为体,国家是一种行为体,这两者是不同类型的行为体,国家拥有主权,国际组织没有主权。国际组织不能任意决定想干什么和不干什么,国际组织是由成员国聚到一起商讨、讨论之后进行表决,达成的协议由国际组织进行落实。

所以国际组织的领导人不是决策者,没有权利决定政策,也就是说他不能决定全世界应该是封城还是不封城,我们前些日子听到谭德赛老师说大家别反应过度、不要搞禁止国际旅行,结果没人理他。

为什么?一句话,总干事在英文里叫Secretary-General,就是秘书长,如果去了“长”字,其实他就是秘书。当领导告诉他我不想这么干的时候,秘书是什么事都干不了的。

WHO的各个成员国达成一种平衡的意见之后,这个平衡的意见成为世界卫生组织的决议。作为世卫组织的秘书长,他只有执行该机构成员国的决议的权利,没有决定组织制定什么政策的权利。

这样我们就理解了为什么国际组织在全球防疫上拥有的权利远远小于主权国家,任何一个主权国家的防疫政策它都无权进行干涉,对大国来讲更是这样,所以在国际组织中基本是大国的共同意见成为国际组织的决议。

国际组织分成两种,一种叫政府间国际组织,世界卫生组织就属于这种;另一种是非政府组织,比如奥委会,是由中国的奥委会、美国的奥委会这些非政府组织参加的。无论是政府间的组织,还是非政府间的组织,总的来讲都是协调机构。

在过去的100多年里边,国际组织的数量不断上升,增长的速度非常快,从一开始不到100,到上百几千,现在已经是奔10万、20万去了。我想问大家,国际组织多是意味着国际组织的作用在增长,还是意味着国际组织不起作用?

实际上是作用越小,就要越建立组织。这个组织不起作用,就再建一个,再不起作用就再建一个……很多人误以为我们建立了国际组织,就能解决所谓的全球治理问题,其实不是这样,国际组织没有能力解决全球治理问题。大家看到全球治理现在是个倒退趋势,不是发展趋势,国际组织越来越多,全球治理却停滞不前,原因是什么?是这些组织中的成员国,特别是一些大国是不是有共同利益、共同需求、共同的政策取向,决定了国际组织能发挥多大的作用。

今天在防疫面前,我们发现各国,特别是大国之间,他们的利益居然是不同的。这一点很多人没想到。但其实也很好理解,防疫都是我保护我自己本国的公民,你们国家有多少人感染、有多高的死亡率,跟我没关系,大家各扫门前雪,但这一扫把这雪扫到别人门前去了,于是出现了各种各样的矛盾。

这样我们就理解了国际组织的增加并不意味着全球治理能力的提升,没有大国之间的合作,特别是中美两个大国之间的双边合作,全球治理是很难进行的。100多年来国际组织增长了300多倍,但国际组织在国际生活中所起的作用并没有增加300多倍,没有这样的线性关系。

现在我们知道了国际社会是一个无政府体系,在这样的体系下,可能会出现一个状况是谁都不听谁的,但是不是无政府的国际体系从来不可能出现领导?不是的。有的时候能形成国际领导,有的时候就形不成国际领导。

我们先看领导是什么,然后我们再讨论什么是国际领导。领导和追随者是共生现象,就像老师跟学生、父母跟子女一样,都是共生现象。没有子女就没有父母,子女出生了,生孩子夫妻俩才变成了父母。领导也是一样,得有追随者你才能领导者,一个追随者没有你领导谁去?

一个国家的领导是靠什么有自己追随者的?靠合法的权利,他有权命令别人做什么事、不做什么事,你愿不愿意都得是追随者。为什么在所有的国家里,领导者跟追随者之间的关系都是这样的呢?其实就是一个简单的道理,在所有的国家里边,国家的暴力工具被政府垄断,政府以暴力作为权力基础,当任何人不服从领导的时候,可以用暴力的工具迫使他们服从。比如你违章了,警察过来要罚款,你不给,警察就要利用他手中的暴力工具来制服你,所以你就必须得接受罚款。

而在国际社会,没有人是所谓合法的领导权力,国际领导靠什么?靠实力和权威。实力就是说我比你力量强大,如果你追随我,我给你好处,你不追随我,我惩罚你。权威就是它做一件事情,大家觉得这个国家这样做是有道理的,那么别的国家就跟着它走。

比如说欧洲区域的国际领导,我们说是法国跟德国提供了一个集体领导,他们两个国家在欧盟中拥有的实力比其他成员国实力大,默克尔执政这么多年已经建立了一定的威信,大家觉得默克尔在领导这个地区上还是有道理的,她的领导被大家接受,认为是领导得相对较好的,所以多数的欧盟国家愿意追随德国的政策。那么英国就不接受领导,它就脱欧。英国就不承认德国的权威、不承认德国实力比自己强,不做德国的追随者。所以德国跟英国就没有领导和被领导的关系,但是德国和其他国家在欧盟内部就形成了一个客观上的领导国和被领导国之间的关系。

所以国内领导和国际领导是不一样的,今天的重点不是国内领导,我们讨论的是国际领导。要想在国际上形成领导,要靠有实力或者有权威。那么如果从防疫的角度讲,我想问大家,我们能找到一个国家有这样领导全球防疫的实力吗?实力是指物质力量,有国家有足够大的物质力量能帮助70亿人防疫吗?现在任何一个国家都没有这样的能力,不谈别的,连口罩问题都是问题,一上来要让这70亿人都有口罩,你就做不到。

所以现在我们看到全球性领导要有三个条件,第一是你要有实力,你能够做的事情别人做不到,然后你帮助别人做事。比如说美国搞得一些军事同盟,它有实力为它的同盟提供安全保障,而别的国家就没这个实力。

第二是意愿,有实力之后你还得愿意帮助别的国家。比如美国现在就不再愿意给自己的盟友无偿提供军事安全保障,美国现在说我给你提供保障可以,但你得交钱,它跟盟友关系变成了镖局的关系,你花钱买我给你保镖,这样就是美国给世界提供领导的意愿没有了。

第三,有实力、有意愿,还有个条件是别人愿意不愿意接受你的领导,人家不愿意接受你的领导,你还领导不了。比如美国跟朝鲜,美国实力比朝鲜强大得多,美国想领导朝鲜,朝鲜不接受它的领导,伊朗也是,不接受它领导,这样领导和被领导的关系还是形成不了。

所以从这次防疫的角度来讲,我们看到没有国家、没有国际组织有这样的实力来为全世界的防疫提供保障,也不是所有的国家都会去接受某一个国家或某一个国际组织的领导来进行防疫。

那么什么样的实力能够做领导?如果从国际关系角度讲,一般是在单级格局下,比如像冷战结束后,出现了所谓的“一超多强”,美国成为唯一的超级大国,实力占了世界的50%,国防开支相当于后边十几个国家的总和,这样的情况下它是有这样的实力的。

到了今天我们来看看就这两个图,一个是按汇率计算的国际各国的国民生产总值,一个是按购买力平价计算的国民生产总值,无论哪种计算方式,我们发现都是中美两国占了世界主要的比重,都是在40%左右。如果这两家愿意合作给世界提供一个集体领导,这是做得到的。

问题是中美之间没有这样的战略合作关系,双方没有这样意愿,单方面是不起作用的。双方都愿意,就像法国跟德国都愿意提供一个集体领导,欧盟才有个领导。而英国说我就不愿意参加,你让我参加,跟你做一个三驾马车的领导,我都不愿意,这就形成不了这种领导。

所以中美之间的战略关系决定了双方提供不了一个集体的领导,而双方各自又没有任何一方有实力单独提供一个全球性的领导,这就是为什么今天我们面临了一个世界上没有领导国的情势。在防疫过程中,没有一个国家能出来领导世界上绝大多数国家进行共同防疫,这是我们从实力角度讲。

那么我刚才讲了有实力还要有意愿,一个大国是不是天然就愿意提供国际领导?从国家体系来讲可能是谁都愿意当领导,因为当领导就有权,当你权力比别人大,利用手中权力可以干很多事,别人干不了,甚至可以用手中的权力来换取物质上的好处。当然在国家体系里边大家都想当领导。

但国际社会是所有国家都愿意当领导吗?比如说我们现在找一个太平洋岛国,说你来领导全世界的防疫,我们都接受你的领导。在国际上当领导是有代价的,是要付出的,要提供公共产品。这个国家可能会说,第一我没实力提供公共产品,第二,我有一点那个力量,我凭什么给你提供公共产品?我凭什么让你搭便车?

现在我们看到,特朗普就是这样的领导,他说我们凭什么让别人搭美国的便车?他特别针对中国,老认为我们中国搭了它便车,所以他说我不再提供世界领导了。特朗普非常明确,说当世界警察的代价太大,对美国是得不偿失。这就是为什么他连对自己传统的盟友都不再提供安全保障。

如果我们简单一点讲,就是在国际社会上当领导就得多花钱,这就是为什么在国际社会当领导的意愿不是天然的,它是有条件的,就是发现当了领导、提供公共产品以后,自己获益大于别国。

为什么大国愿意提供公共产品?因为大国从公共产品中获得的好处大于它提供的这个产品的代价。比如现在有一个十字路口,如果不修红绿灯,每天撞一辆车,有一个车货,大公司在这每天要过365辆车,可能每天都会赶上这个车祸;小公司一天过一辆车,可能一年才能赶上一次,甚至这一次都赶不上。对大公司来讲,一年如果出365次车祸,修车的钱比修红绿灯还贵,于是它说我来修红绿灯,而小公司绝不去给你修这红绿灯。

所以大国之所以能够产生当领导的意愿,是当领导得有好处,当领导没有明显的好处,就不会有人愿意当国际领导。

有实力、有意愿,这时候你这领导就一定被别人接受吗?我们刚才举了美国跟朝鲜的例子,可能有人说这是例外,那么我们再看二战期间形成两大阵营,为什么纳粹德国提供的领导追随者就少?为什么美、英、苏三国提供的领导追随者就多?因为你的政策决定了别的国家愿不愿意接受你的领导,这就是一个关系。也就是说全球性领导的形成是建立在实力、意愿、关系三者之上的,缺一不可。

怎么能让人家愿意接受领导呢?刚才我们讲了,国际的领导要靠实力,或者是权威,或者实力加权威。如果我们比较二战时期,假设美国和德国的实力相等,会发现美国更有权威,而德国没权威。

让别的国家愿意追随你,有三条路径,第一条路径是领导国以身作则的样板作用。

什么是样板作用?比如说领导国动作规范,别的国家就问了,你看它遵守规范,它就变得强大了,那么我们也遵守规范,我们是不是也会变强大?由于领导国的成功,它的样版会被别人效仿,就像班级里考分高的同学的学习方法往往成为别的同学的样板。家长经常说“你看人家”,这个“人家”都是指分高的,没有家长说“你看人家”是说你们班那不及格的,没有人效仿弱者,没有人效仿失败者。

领导国作为成功者,在国际上的作为容易被大家效仿,这叫做主动追随,靠的是权威。这是实现领导和被领导关系的最好的办法。

第二种方法是奖励,你跟我学,我给你钱。这叫做自愿,因为有好处,所以它愿意这样做。主动追随是思想观念认识上的,它认为这样做有好处。而这个是好处在这摆着了,只要你这么干,你就能得到好处。

第三种办法不好,但是也能起作用,就是惩罚。领导国说你要按我说的办,不然就要付出代价,这个代价比你按我告诉你的办要大。也就是听我的,损失小点;不听我的,损失更大。最典型的例子就是伊拉克吞并科威特,美国说你这是侵犯国家主权,违背了美国主导的联合国的宪章。于是老布什就发动战争把伊拉克打了一顿,伊拉克没办法,把科威特让出来,美国帮助科威特重建了国家,而且规定不允许伊拉克的空军在自己领空上飞行。所以惩罚也可以使得对方被迫服从。

今天在防疫面前,我们看不到任何国际组织、任何国家能通过这三个路径,在全球范围内建立这样的关系。现在联合国成员国194个,别说是全部,能有50%的国家接受你的领导,我认为就可以算全球性领导了。但现在我们看不到任何国家和国际组织能提供这样的领导。

另外,我想说一点:一个国家的领导力不是以你国家的物质实力为标准的。

举个例子,美国的物质力量在特朗普上台之前和特朗普执政6个月之后,没有发生重大变化。6个月,也没发生金融危机,一个国家实力能提高多少?能衰落多少?但是2017年的头6个月,美国的领导力却大规模下降,为什么?因为它自己违背国际规定,不履行自己做出的国际承诺,退出一些个国际条约,这样的一个政策,导致别的国家不愿追随他,追随者少了,追随者的意愿下降了,追随者的力量小了。

怎么来衡量一个国家领导力?看有多少国家和国际组织追随你,也就是你的决策在多大程度上得到别的国家的拥护。但数量并不决定你的领导力,还有看追随者自己的实力,如果追随者的实力很强,说明你领导力很强,因为你跟它实力差距这么小,它居然愿意接受你领导。跟你实力差的十万八千里的,追随你可能是靠迫使它,而当那些你力量不能迫使它的大国,能够让它追随你,靠的是权威,是靠你做的事情的正确性和道义性。这就是我们所说的道义现实主义提出的国际领导的道义领导。

那么我们知道了,当一个国家的友好国家普遍实力比较强的时候,这个国家的领导力就比较大。或者以经济来讲,你的国际经济实力有多强大,就看你的友好国家是经济实力强者还是弱者,军事力量和政治影响力也是一样。如果有一个实力强大的追随者,你会发现10个小的追随者的力量加一起都赶不上它,那么你对世界的影响力就远远大于那些个虽然好像追随者数量多一点、但追随者力量比较都很弱的国家,这就是我们衡量国际领导力的标准。

当然,在防疫面前,因为根本没有全球性的国际领导——领导都不存在,所以也就不存在领导力的衡量问题。

我们再说一点眼前的情况,眼前的情况是全球化仍在继续,但是全球治理停滞不前。

很多人把这两点混淆起来,有人说全球化倒退了,全球化倒退的概念建立在什么基础上?建立在全球化是好事、坏事都不属于全球化上。国际产业链、全球的产业链建立、全球自由贸易,这叫做全球化;疾病在全球扩散、恐怖主义在全球发展、走私在全球泛滥、贩卖人口问题在全球越来越严重、难民问题,很多人说这些负面的东西不能算全球化。

如果说好事才能定义为全球化,那我就没什么可争的了。但是客观上讲,全球化本身就是一把双刃剑,好事跟坏事同时发展,比如说在全球化过程中,人们旅游更加全球化,到全世界各地旅游变得自由了,疾病传播能不加速吗?能不在全球范围内进行扩散吗?

所以全球化就是正面事务和负面事务同时发展,从这个意义上来讲,全球化的负面事件或者说全球化的副作用还在继续扩大,没有停止。大家认为的全球化开始停滞,是全球化好的方面、有益的方面现在开始受到阻碍。

第二件事,全球治理。我首先问大家,要治理什么?要治理的是全球化的负面事务,污染、气候变暖、物种灭绝,这些都是全球化的负面,而全球治理就是要治理这些负面的东西,没有负面事务的全球化,就不需要全球治理——都是好事你治理什么?

所以今天是疾病全球化,但没有全球防疫的全球治理。今天我们所说的在疫情面前没有进行合作,实际是说在防疫的全球治理上停滞不前,甚至某种程度还在倒退。比如美国现在已经提出,今后所有的医疗商品不再搞全球产业链,全部在美国国内生产,以免有疫情的时候无法保证医疗资源的充分供给。比如你依赖一个国家生产的鼻条,没有鼻条你就不能制造口罩,那这不就成问题吗?

所以现在全球治理实际是一个倒退趋势,但全球化的负面事务,我自己认为好像目前没看到倒退的现象,而是变得更加严重。这次疫情其实表现很清楚。

那么没有领导能不能进行合作?这种情况是有的,两个国家是平等的、三个国家是平等的、一堆国家是平等的,它们在无领导的情况下也能进行合作,比如东盟。但是没有领导的合作是低水平的合作,所以东盟无法发展成像欧盟那样高水平的合作,没有领导的合作是非常不重要的事情,在重要事情上他们合作不起来,实质性的合作还是需要领导。

这样我们就能理解了,有领导和没领导影响的是合作的性质、合作的质量、合作的水平以及合作范围的大小,不能绝对地讲没有国际领导就不能进行国际合作。

那么有领导进行国际合作就一定是好事吗?不一定。比如二战期间,法西斯国家在德国领导下进行合作,这是好事吗?跨国恐怖主义分子在伊斯兰国领导下进行合作,这是好事吗?

有领导的国际合作是好事还是坏事,对人类来讲取决于领导。领导组织国际合作干好事,那是好事;领导组织国际合作干坏事,那还不如没有领导。

也就是说,一个领导组织的国际合作做好事是好事,没有领导、不进行国际合作,不如好领导领导的国际合作好,但是比坏领导领导的国际合作干坏事要好。

根据道义现实主义,领导有四种类型:王道、霸权、昏庸和强权,四种不同的领导带来的国际秩序也不同,如果是王道的国际领导,那么这个体系就是稳定的,战争就是少的;如果是霸权国家领导,就会有一些战争,但是有限,不会打得昏天黑地。体系总体是稳定的;如果是昏庸的国际领导,整个体系就是动荡不定的,就是大家所说的不确定性增强;如果是强权的领导,那就是战争连绵不断。

所以领导的性质不同,给世界带来的结果是不一样的,有好有坏。那么什么样的领导好?有实力但主要依赖权威进行领导、让大家自愿跟随的领导,带来的国际秩序就相对是好的;如果靠实力强迫别的国家必须服从,这样的领导带来的国际社会就可能好,也可能不好。

接下来我们来谈一下国际领导怎么形成权威。要让大家愿意跟着它、接受它的领导,其中最重要一条就是有国际战略信誉。国际战略信誉是指它制定了国际规范,并且遵守它制定的国际规范。比如说今天连美国的盟友都在批评美国,说自由贸易的规范是美国主导下建立的,结果现在美国反过来反对自由贸易,不遵守已有的国际规范,这样的行为就会使战略信誉下降。战略信誉和国际领导的领导力成了正比,战略信誉高,领导力就强;战略信誉低,领导力就弱。

战略信誉的形成是一个长期的行为,就像大家说一个人可信不可信,不是看他一次的行为,而是根据他过去长期的行为是不是讲信誉来判断的。一个国家的战略信誉不是靠一次、两次建立的,而是经过许多事情一点点积累起来的。战略信誉的增长是一个缓慢的过程,但是战略信誉的衰落是很快的,是跳水式的,只要干一次不好的事,声誉就下来了。信誉形成和衰败的机制不同,带来的结果和速度也不一样。

最后我想说一点,我们今天面临的世界是什么情况?世界并不是总是朝着正确的方向发展,比如说中国历史上是分久必合、合久必分,如果我把分裂视为不好,把统一视为好,这都是历史进程,我们就看到历史有时候前进、有时候倒退。

从这个意义上来讲,我们今天看到的国际社会的发展是倒退的趋势,是国家不那么讲信誉的趋势,不是国家越来越讲信誉、越来越遵守国际规范、越来越按国际规则约束自己的行为,而是越来越多的国家不遵守国际规范、不履行自己的承诺、不执行国际的规则。这种情况说好听一点,叫国际秩序出现严重的不确定性;说难听一点,就是国际秩序从相对稳定向着越来越不稳定发展。

出现这种状况的原因是什么?前面我们讲过,大国对其他国家的影响,很大程度上是靠自己的行为所形成的样板作用,这个样板作用可以是好的,也可以是坏的。我们看美国现在提供的样板作用,就是一个负面的样板作用,很多人会效仿美国,你不遵守条约,我也不遵守;你不履行承诺,我也不履行;你在外交发言中间随便谴责别人,我也随便谴责;你说话不负责任,我说话也不负责任……现在就出现了这样的现象,美国哪儿不好就学它哪儿。

所以我们就看到,国际社会在美国现任政府不那么遵守国际组织、搞脱钩战略、不断退群的情况下,这个世界的互联网不是越来越紧密,而是正在呈现一个碎片化趋势,主权的观念在回归和强化,主权的规范在重新制定,越来越强调主权,而不是越来越让渡主权。

最后我想说,很多人问疫情对世界会产生什么影响?疫情会不会改变国际格局?疫情会不会改变国际体系?疫情会不会改变我们中国面临的国际环境?

我的观点是,疫情对这些事情都会有影响,但没有本质性影响。疫情帮助我们看清了过去看不清楚的复杂的国际关系,疫情让我们看清楚了国际领导得建立在实力、意愿和关系三个必要条件之上,缺任何一个都形成不了全球性的领导;疫情帮助我们看清了世界现在没有全球性领导,如果有全球性领导就不存在各自为政的防疫政策;疫情帮助我们看清楚了,全球治理在退化,全球的负面性事务正在继续发展,而且有扩展之势。

那么我们现在进入到这样一个没有领导的世界,于是我们所有的国家就面临一个问题:怎么办?我想说,不仅仅是今天的防疫各国得靠自己,今后越来越多的事情都得靠自己。举个例子,大家会发现,今后越来越多的国家将缩短它们的国际产业链,产业链越长、节点越多,你的依赖性就越强,这种依赖性会造成国家的脆弱性。

所以防疫反映出来的各个国家各自为政,恐怕代表了今后10年甚至20年的趋势,就是各国之间更加强调主权,更加自各行其政。■


(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱    info@or123.net)



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摘要:各国防疫,各自出招,疫情期间国际关系有何动向?如何透过纷繁复杂、变幻莫测的现象,认识国际关系的本质?



撰文 | 清华大学当代国际关系研究院院长  阎学通

OR--商业新媒体 】导读

各国防疫,各自出招,疫情期间国际关系有何动向?如何透过纷繁复杂、变幻莫测的现象,认识国际关系的本质?3月19日,清华大学国际关系研究院院长阎学通教授在人文清华云讲坛发表了主旨为各国防疫反映的国际关系的演讲,现整理演讲内容,以飨读者。

【文/ 阎学通】

今天我们演讲的题目是各国防疫反映的国际关系,为什么会选择这样一个题目背景?现在很多人发现,在疫情下国际合作进行地不太顺畅,这就出现了一个很奇怪的现象:我们传统上认为疾病是一个非传统安全问题,这种非传统安全问题往往都是非零和的,对所有国家的老百姓和政府官员无差别地造成安全威胁。既然大家面临共同威胁,那么应该是大家共同进行国际合作,但怎么没有国际合作?这是一个很奇怪的现象。今天我们就讲一讲疫情所反映出来的国际社会没像人们臆想的那样进行合作的原因是什么。

我们很多人在观察国际社会的时候,往往是从国内社会这样一个体系下来观察的。国内社会是大家生活的一个客观的环境,多数情况下,不管是在自己国家还是别的国家,那个国家都有个政府,在政府的领导和控制下,人们进行交流、发生关系。这就导致人们往往用国内社会这种自上而下的权力结构的概念来理解国际社会,但国际社会和国内社会是完全不同的国际体系。

国际社会是一个无政府的国际体系,什么叫做无政府的国际体系?就是国际社会不像一个国家有一个绝对权威的政府,这就导致了一个问题:在有政府的条件下,疫情来了,不管是中国、英国,还是美国,大家都在问政府有什么政策?怎么来组织全体人民共同抗疫?但在国际社会没有这样的一个政府和组织,没有这样的机构有权利组织世界各国共同抗疫。所有的主权国家拥有自己的主权,他们自主决定想干什么和不想干什么。

在疫情面前,各国采取的政策是不一样的,因为没有一个领导、没有顶层设计、没有统一规划,所以不可能出现一个统一的抗疫政策。比如说我们中国是封城之后,在全国范围内要求自行隔离,但是我们国家不封国,到目前为止,仍然没有断绝所有的国际航班。而很多国家采取的措施跟我们是相反的。比如说越南、印度,在国内只封闭了个别的一两个村子,但是封国,印度现在非常明确地宣布任何外国人不得进入印度,把所有的航班全停了,菲律宾也一样,除了菲律宾人,任何人不得进入。

国家的政策也都在调整,比如大家最近说的最多的英国,一开始政府说我不管,你们每个人做好准备,你们的亲属都可能死。这一下把大家吓回去了,他用一个恐吓的方法逼迫所有的居民自行隔离,然后国民请愿说不能这样,政府说好,我调整政策,是你们要求我来隔离大家,那好,我开始采取隔离政策。

各国在这次防役中采取了各自为政的措施,那么我们要问了,第一、它为什么能做得到各自为政?第二、是什么机制使得他们愿意各自为政?

第一个问题,显然主权使他们有了各自为政的权利。比如说在国内,不能是某个省份说我们决定怎么防,不管中央政府怎么规定,我们就跟你不一样,没有人可以这样做。在美国也是,当美国联邦政府宣布实行全国紧急状态,全国都停课了,没有一个州说我就不停课。但国际社会不一样,你管不着我,我就不停课,我就不封国,我就要允许外国的游客进入,谁也阻止不了,这就是我们说的主权体系,每个主权国家自行决定采取的策略。

第二个问题,为什么愿意各自为政?因为每个国家面临的疫情是不一样的。我们看到前一阶段,中国采取了措施,隔离的政策实行地比较早,原因是什么?疫情在我们这爆发得早。有的国家前期不采取这样的措施,为什么?因为他没有发现这种情况,等后期发现了疫情才采取措施。

一直到今天,也并不是全世界所有国家都已经采取了封闭隔离的政策,仍然有很多国家说我们这没什么疫情,我封闭干什么?所以他们就不封闭。

这是说我想说的第一件事:国际社会的无序、无政府性决定了不可能在国际社会实行一个全球性的有组织的防疫政策。

各自为政的效果怎么样,从目前已经死亡人数的多少上可以看出。因为从防疫的角度来讲,目的不是让你不得病,而是减少死亡的可能性。假设我们大家都得感冒,而且告诉你所有的感冒都不会死,那还会去搞隔离、还会去搞封城吗?不会的,我们采取这样的政策,是因为有死亡的可能性,而且死亡的可能性会略高。现在大家采取的措施不一样,有的死亡就多一点,有的就少一点。那么是措施决定了死亡数量多少,还是也有感染面积的因素?这是个医学问题,我回答不了,但是我想每个国家防疫措施最后效果怎么样,恐怕还是要根据死亡人数来判断的。各国关心的重点、防疫措施的重点也就在这儿,都是以本国死亡人数的多少来决定采取什么政策的。

那么现在我们知道了,防疫的权利是各国拥有的,防疫的措施由各国决定的,防疫的效果是每个国家制定政策的基本出发点。于是就有人问了,既然这样,为什么大家还要组织一个世界卫生组织?

现在最火的电视明星就是谭德赛,媒体都报道他的表态。那么谭德赛作为世界卫生组织的总干事,他能组织、协调和领导这次全球的抗疫吗?所有人都知道他领导不了。

他为什么领导不了?世界卫生组织已经是全球防疫的最大、最权威的国际机构了,为什么这个机构就不能起这样的作用?这就是我们对国际组织和国家不同的理解。国际体系中有很多不同的行为体,国际组织是一种行为体,国家是一种行为体,这两者是不同类型的行为体,国家拥有主权,国际组织没有主权。国际组织不能任意决定想干什么和不干什么,国际组织是由成员国聚到一起商讨、讨论之后进行表决,达成的协议由国际组织进行落实。

所以国际组织的领导人不是决策者,没有权利决定政策,也就是说他不能决定全世界应该是封城还是不封城,我们前些日子听到谭德赛老师说大家别反应过度、不要搞禁止国际旅行,结果没人理他。

为什么?一句话,总干事在英文里叫Secretary-General,就是秘书长,如果去了“长”字,其实他就是秘书。当领导告诉他我不想这么干的时候,秘书是什么事都干不了的。

WHO的各个成员国达成一种平衡的意见之后,这个平衡的意见成为世界卫生组织的决议。作为世卫组织的秘书长,他只有执行该机构成员国的决议的权利,没有决定组织制定什么政策的权利。

这样我们就理解了为什么国际组织在全球防疫上拥有的权利远远小于主权国家,任何一个主权国家的防疫政策它都无权进行干涉,对大国来讲更是这样,所以在国际组织中基本是大国的共同意见成为国际组织的决议。

国际组织分成两种,一种叫政府间国际组织,世界卫生组织就属于这种;另一种是非政府组织,比如奥委会,是由中国的奥委会、美国的奥委会这些非政府组织参加的。无论是政府间的组织,还是非政府间的组织,总的来讲都是协调机构。

在过去的100多年里边,国际组织的数量不断上升,增长的速度非常快,从一开始不到100,到上百几千,现在已经是奔10万、20万去了。我想问大家,国际组织多是意味着国际组织的作用在增长,还是意味着国际组织不起作用?

实际上是作用越小,就要越建立组织。这个组织不起作用,就再建一个,再不起作用就再建一个……很多人误以为我们建立了国际组织,就能解决所谓的全球治理问题,其实不是这样,国际组织没有能力解决全球治理问题。大家看到全球治理现在是个倒退趋势,不是发展趋势,国际组织越来越多,全球治理却停滞不前,原因是什么?是这些组织中的成员国,特别是一些大国是不是有共同利益、共同需求、共同的政策取向,决定了国际组织能发挥多大的作用。

今天在防疫面前,我们发现各国,特别是大国之间,他们的利益居然是不同的。这一点很多人没想到。但其实也很好理解,防疫都是我保护我自己本国的公民,你们国家有多少人感染、有多高的死亡率,跟我没关系,大家各扫门前雪,但这一扫把这雪扫到别人门前去了,于是出现了各种各样的矛盾。

这样我们就理解了国际组织的增加并不意味着全球治理能力的提升,没有大国之间的合作,特别是中美两个大国之间的双边合作,全球治理是很难进行的。100多年来国际组织增长了300多倍,但国际组织在国际生活中所起的作用并没有增加300多倍,没有这样的线性关系。

现在我们知道了国际社会是一个无政府体系,在这样的体系下,可能会出现一个状况是谁都不听谁的,但是不是无政府的国际体系从来不可能出现领导?不是的。有的时候能形成国际领导,有的时候就形不成国际领导。

我们先看领导是什么,然后我们再讨论什么是国际领导。领导和追随者是共生现象,就像老师跟学生、父母跟子女一样,都是共生现象。没有子女就没有父母,子女出生了,生孩子夫妻俩才变成了父母。领导也是一样,得有追随者你才能领导者,一个追随者没有你领导谁去?

一个国家的领导是靠什么有自己追随者的?靠合法的权利,他有权命令别人做什么事、不做什么事,你愿不愿意都得是追随者。为什么在所有的国家里,领导者跟追随者之间的关系都是这样的呢?其实就是一个简单的道理,在所有的国家里边,国家的暴力工具被政府垄断,政府以暴力作为权力基础,当任何人不服从领导的时候,可以用暴力的工具迫使他们服从。比如你违章了,警察过来要罚款,你不给,警察就要利用他手中的暴力工具来制服你,所以你就必须得接受罚款。

而在国际社会,没有人是所谓合法的领导权力,国际领导靠什么?靠实力和权威。实力就是说我比你力量强大,如果你追随我,我给你好处,你不追随我,我惩罚你。权威就是它做一件事情,大家觉得这个国家这样做是有道理的,那么别的国家就跟着它走。

比如说欧洲区域的国际领导,我们说是法国跟德国提供了一个集体领导,他们两个国家在欧盟中拥有的实力比其他成员国实力大,默克尔执政这么多年已经建立了一定的威信,大家觉得默克尔在领导这个地区上还是有道理的,她的领导被大家接受,认为是领导得相对较好的,所以多数的欧盟国家愿意追随德国的政策。那么英国就不接受领导,它就脱欧。英国就不承认德国的权威、不承认德国实力比自己强,不做德国的追随者。所以德国跟英国就没有领导和被领导的关系,但是德国和其他国家在欧盟内部就形成了一个客观上的领导国和被领导国之间的关系。

所以国内领导和国际领导是不一样的,今天的重点不是国内领导,我们讨论的是国际领导。要想在国际上形成领导,要靠有实力或者有权威。那么如果从防疫的角度讲,我想问大家,我们能找到一个国家有这样领导全球防疫的实力吗?实力是指物质力量,有国家有足够大的物质力量能帮助70亿人防疫吗?现在任何一个国家都没有这样的能力,不谈别的,连口罩问题都是问题,一上来要让这70亿人都有口罩,你就做不到。

所以现在我们看到全球性领导要有三个条件,第一是你要有实力,你能够做的事情别人做不到,然后你帮助别人做事。比如说美国搞得一些军事同盟,它有实力为它的同盟提供安全保障,而别的国家就没这个实力。

第二是意愿,有实力之后你还得愿意帮助别的国家。比如美国现在就不再愿意给自己的盟友无偿提供军事安全保障,美国现在说我给你提供保障可以,但你得交钱,它跟盟友关系变成了镖局的关系,你花钱买我给你保镖,这样就是美国给世界提供领导的意愿没有了。

第三,有实力、有意愿,还有个条件是别人愿意不愿意接受你的领导,人家不愿意接受你的领导,你还领导不了。比如美国跟朝鲜,美国实力比朝鲜强大得多,美国想领导朝鲜,朝鲜不接受它的领导,伊朗也是,不接受它领导,这样领导和被领导的关系还是形成不了。

所以从这次防疫的角度来讲,我们看到没有国家、没有国际组织有这样的实力来为全世界的防疫提供保障,也不是所有的国家都会去接受某一个国家或某一个国际组织的领导来进行防疫。

那么什么样的实力能够做领导?如果从国际关系角度讲,一般是在单级格局下,比如像冷战结束后,出现了所谓的“一超多强”,美国成为唯一的超级大国,实力占了世界的50%,国防开支相当于后边十几个国家的总和,这样的情况下它是有这样的实力的。

到了今天我们来看看就这两个图,一个是按汇率计算的国际各国的国民生产总值,一个是按购买力平价计算的国民生产总值,无论哪种计算方式,我们发现都是中美两国占了世界主要的比重,都是在40%左右。如果这两家愿意合作给世界提供一个集体领导,这是做得到的。

问题是中美之间没有这样的战略合作关系,双方没有这样意愿,单方面是不起作用的。双方都愿意,就像法国跟德国都愿意提供一个集体领导,欧盟才有个领导。而英国说我就不愿意参加,你让我参加,跟你做一个三驾马车的领导,我都不愿意,这就形成不了这种领导。

所以中美之间的战略关系决定了双方提供不了一个集体的领导,而双方各自又没有任何一方有实力单独提供一个全球性的领导,这就是为什么今天我们面临了一个世界上没有领导国的情势。在防疫过程中,没有一个国家能出来领导世界上绝大多数国家进行共同防疫,这是我们从实力角度讲。

那么我刚才讲了有实力还要有意愿,一个大国是不是天然就愿意提供国际领导?从国家体系来讲可能是谁都愿意当领导,因为当领导就有权,当你权力比别人大,利用手中权力可以干很多事,别人干不了,甚至可以用手中的权力来换取物质上的好处。当然在国家体系里边大家都想当领导。

但国际社会是所有国家都愿意当领导吗?比如说我们现在找一个太平洋岛国,说你来领导全世界的防疫,我们都接受你的领导。在国际上当领导是有代价的,是要付出的,要提供公共产品。这个国家可能会说,第一我没实力提供公共产品,第二,我有一点那个力量,我凭什么给你提供公共产品?我凭什么让你搭便车?

现在我们看到,特朗普就是这样的领导,他说我们凭什么让别人搭美国的便车?他特别针对中国,老认为我们中国搭了它便车,所以他说我不再提供世界领导了。特朗普非常明确,说当世界警察的代价太大,对美国是得不偿失。这就是为什么他连对自己传统的盟友都不再提供安全保障。

如果我们简单一点讲,就是在国际社会上当领导就得多花钱,这就是为什么在国际社会当领导的意愿不是天然的,它是有条件的,就是发现当了领导、提供公共产品以后,自己获益大于别国。

为什么大国愿意提供公共产品?因为大国从公共产品中获得的好处大于它提供的这个产品的代价。比如现在有一个十字路口,如果不修红绿灯,每天撞一辆车,有一个车货,大公司在这每天要过365辆车,可能每天都会赶上这个车祸;小公司一天过一辆车,可能一年才能赶上一次,甚至这一次都赶不上。对大公司来讲,一年如果出365次车祸,修车的钱比修红绿灯还贵,于是它说我来修红绿灯,而小公司绝不去给你修这红绿灯。

所以大国之所以能够产生当领导的意愿,是当领导得有好处,当领导没有明显的好处,就不会有人愿意当国际领导。

有实力、有意愿,这时候你这领导就一定被别人接受吗?我们刚才举了美国跟朝鲜的例子,可能有人说这是例外,那么我们再看二战期间形成两大阵营,为什么纳粹德国提供的领导追随者就少?为什么美、英、苏三国提供的领导追随者就多?因为你的政策决定了别的国家愿不愿意接受你的领导,这就是一个关系。也就是说全球性领导的形成是建立在实力、意愿、关系三者之上的,缺一不可。

怎么能让人家愿意接受领导呢?刚才我们讲了,国际的领导要靠实力,或者是权威,或者实力加权威。如果我们比较二战时期,假设美国和德国的实力相等,会发现美国更有权威,而德国没权威。

让别的国家愿意追随你,有三条路径,第一条路径是领导国以身作则的样板作用。

什么是样板作用?比如说领导国动作规范,别的国家就问了,你看它遵守规范,它就变得强大了,那么我们也遵守规范,我们是不是也会变强大?由于领导国的成功,它的样版会被别人效仿,就像班级里考分高的同学的学习方法往往成为别的同学的样板。家长经常说“你看人家”,这个“人家”都是指分高的,没有家长说“你看人家”是说你们班那不及格的,没有人效仿弱者,没有人效仿失败者。

领导国作为成功者,在国际上的作为容易被大家效仿,这叫做主动追随,靠的是权威。这是实现领导和被领导关系的最好的办法。

第二种方法是奖励,你跟我学,我给你钱。这叫做自愿,因为有好处,所以它愿意这样做。主动追随是思想观念认识上的,它认为这样做有好处。而这个是好处在这摆着了,只要你这么干,你就能得到好处。

第三种办法不好,但是也能起作用,就是惩罚。领导国说你要按我说的办,不然就要付出代价,这个代价比你按我告诉你的办要大。也就是听我的,损失小点;不听我的,损失更大。最典型的例子就是伊拉克吞并科威特,美国说你这是侵犯国家主权,违背了美国主导的联合国的宪章。于是老布什就发动战争把伊拉克打了一顿,伊拉克没办法,把科威特让出来,美国帮助科威特重建了国家,而且规定不允许伊拉克的空军在自己领空上飞行。所以惩罚也可以使得对方被迫服从。

今天在防疫面前,我们看不到任何国际组织、任何国家能通过这三个路径,在全球范围内建立这样的关系。现在联合国成员国194个,别说是全部,能有50%的国家接受你的领导,我认为就可以算全球性领导了。但现在我们看不到任何国家和国际组织能提供这样的领导。

另外,我想说一点:一个国家的领导力不是以你国家的物质实力为标准的。

举个例子,美国的物质力量在特朗普上台之前和特朗普执政6个月之后,没有发生重大变化。6个月,也没发生金融危机,一个国家实力能提高多少?能衰落多少?但是2017年的头6个月,美国的领导力却大规模下降,为什么?因为它自己违背国际规定,不履行自己做出的国际承诺,退出一些个国际条约,这样的一个政策,导致别的国家不愿追随他,追随者少了,追随者的意愿下降了,追随者的力量小了。

怎么来衡量一个国家领导力?看有多少国家和国际组织追随你,也就是你的决策在多大程度上得到别的国家的拥护。但数量并不决定你的领导力,还有看追随者自己的实力,如果追随者的实力很强,说明你领导力很强,因为你跟它实力差距这么小,它居然愿意接受你领导。跟你实力差的十万八千里的,追随你可能是靠迫使它,而当那些你力量不能迫使它的大国,能够让它追随你,靠的是权威,是靠你做的事情的正确性和道义性。这就是我们所说的道义现实主义提出的国际领导的道义领导。

那么我们知道了,当一个国家的友好国家普遍实力比较强的时候,这个国家的领导力就比较大。或者以经济来讲,你的国际经济实力有多强大,就看你的友好国家是经济实力强者还是弱者,军事力量和政治影响力也是一样。如果有一个实力强大的追随者,你会发现10个小的追随者的力量加一起都赶不上它,那么你对世界的影响力就远远大于那些个虽然好像追随者数量多一点、但追随者力量比较都很弱的国家,这就是我们衡量国际领导力的标准。

当然,在防疫面前,因为根本没有全球性的国际领导——领导都不存在,所以也就不存在领导力的衡量问题。

我们再说一点眼前的情况,眼前的情况是全球化仍在继续,但是全球治理停滞不前。

很多人把这两点混淆起来,有人说全球化倒退了,全球化倒退的概念建立在什么基础上?建立在全球化是好事、坏事都不属于全球化上。国际产业链、全球的产业链建立、全球自由贸易,这叫做全球化;疾病在全球扩散、恐怖主义在全球发展、走私在全球泛滥、贩卖人口问题在全球越来越严重、难民问题,很多人说这些负面的东西不能算全球化。

如果说好事才能定义为全球化,那我就没什么可争的了。但是客观上讲,全球化本身就是一把双刃剑,好事跟坏事同时发展,比如说在全球化过程中,人们旅游更加全球化,到全世界各地旅游变得自由了,疾病传播能不加速吗?能不在全球范围内进行扩散吗?

所以全球化就是正面事务和负面事务同时发展,从这个意义上来讲,全球化的负面事件或者说全球化的副作用还在继续扩大,没有停止。大家认为的全球化开始停滞,是全球化好的方面、有益的方面现在开始受到阻碍。

第二件事,全球治理。我首先问大家,要治理什么?要治理的是全球化的负面事务,污染、气候变暖、物种灭绝,这些都是全球化的负面,而全球治理就是要治理这些负面的东西,没有负面事务的全球化,就不需要全球治理——都是好事你治理什么?

所以今天是疾病全球化,但没有全球防疫的全球治理。今天我们所说的在疫情面前没有进行合作,实际是说在防疫的全球治理上停滞不前,甚至某种程度还在倒退。比如美国现在已经提出,今后所有的医疗商品不再搞全球产业链,全部在美国国内生产,以免有疫情的时候无法保证医疗资源的充分供给。比如你依赖一个国家生产的鼻条,没有鼻条你就不能制造口罩,那这不就成问题吗?

所以现在全球治理实际是一个倒退趋势,但全球化的负面事务,我自己认为好像目前没看到倒退的现象,而是变得更加严重。这次疫情其实表现很清楚。

那么没有领导能不能进行合作?这种情况是有的,两个国家是平等的、三个国家是平等的、一堆国家是平等的,它们在无领导的情况下也能进行合作,比如东盟。但是没有领导的合作是低水平的合作,所以东盟无法发展成像欧盟那样高水平的合作,没有领导的合作是非常不重要的事情,在重要事情上他们合作不起来,实质性的合作还是需要领导。

这样我们就能理解了,有领导和没领导影响的是合作的性质、合作的质量、合作的水平以及合作范围的大小,不能绝对地讲没有国际领导就不能进行国际合作。

那么有领导进行国际合作就一定是好事吗?不一定。比如二战期间,法西斯国家在德国领导下进行合作,这是好事吗?跨国恐怖主义分子在伊斯兰国领导下进行合作,这是好事吗?

有领导的国际合作是好事还是坏事,对人类来讲取决于领导。领导组织国际合作干好事,那是好事;领导组织国际合作干坏事,那还不如没有领导。

也就是说,一个领导组织的国际合作做好事是好事,没有领导、不进行国际合作,不如好领导领导的国际合作好,但是比坏领导领导的国际合作干坏事要好。

根据道义现实主义,领导有四种类型:王道、霸权、昏庸和强权,四种不同的领导带来的国际秩序也不同,如果是王道的国际领导,那么这个体系就是稳定的,战争就是少的;如果是霸权国家领导,就会有一些战争,但是有限,不会打得昏天黑地。体系总体是稳定的;如果是昏庸的国际领导,整个体系就是动荡不定的,就是大家所说的不确定性增强;如果是强权的领导,那就是战争连绵不断。

所以领导的性质不同,给世界带来的结果是不一样的,有好有坏。那么什么样的领导好?有实力但主要依赖权威进行领导、让大家自愿跟随的领导,带来的国际秩序就相对是好的;如果靠实力强迫别的国家必须服从,这样的领导带来的国际社会就可能好,也可能不好。

接下来我们来谈一下国际领导怎么形成权威。要让大家愿意跟着它、接受它的领导,其中最重要一条就是有国际战略信誉。国际战略信誉是指它制定了国际规范,并且遵守它制定的国际规范。比如说今天连美国的盟友都在批评美国,说自由贸易的规范是美国主导下建立的,结果现在美国反过来反对自由贸易,不遵守已有的国际规范,这样的行为就会使战略信誉下降。战略信誉和国际领导的领导力成了正比,战略信誉高,领导力就强;战略信誉低,领导力就弱。

战略信誉的形成是一个长期的行为,就像大家说一个人可信不可信,不是看他一次的行为,而是根据他过去长期的行为是不是讲信誉来判断的。一个国家的战略信誉不是靠一次、两次建立的,而是经过许多事情一点点积累起来的。战略信誉的增长是一个缓慢的过程,但是战略信誉的衰落是很快的,是跳水式的,只要干一次不好的事,声誉就下来了。信誉形成和衰败的机制不同,带来的结果和速度也不一样。

最后我想说一点,我们今天面临的世界是什么情况?世界并不是总是朝着正确的方向发展,比如说中国历史上是分久必合、合久必分,如果我把分裂视为不好,把统一视为好,这都是历史进程,我们就看到历史有时候前进、有时候倒退。

从这个意义上来讲,我们今天看到的国际社会的发展是倒退的趋势,是国家不那么讲信誉的趋势,不是国家越来越讲信誉、越来越遵守国际规范、越来越按国际规则约束自己的行为,而是越来越多的国家不遵守国际规范、不履行自己的承诺、不执行国际的规则。这种情况说好听一点,叫国际秩序出现严重的不确定性;说难听一点,就是国际秩序从相对稳定向着越来越不稳定发展。

出现这种状况的原因是什么?前面我们讲过,大国对其他国家的影响,很大程度上是靠自己的行为所形成的样板作用,这个样板作用可以是好的,也可以是坏的。我们看美国现在提供的样板作用,就是一个负面的样板作用,很多人会效仿美国,你不遵守条约,我也不遵守;你不履行承诺,我也不履行;你在外交发言中间随便谴责别人,我也随便谴责;你说话不负责任,我说话也不负责任……现在就出现了这样的现象,美国哪儿不好就学它哪儿。

所以我们就看到,国际社会在美国现任政府不那么遵守国际组织、搞脱钩战略、不断退群的情况下,这个世界的互联网不是越来越紧密,而是正在呈现一个碎片化趋势,主权的观念在回归和强化,主权的规范在重新制定,越来越强调主权,而不是越来越让渡主权。

最后我想说,很多人问疫情对世界会产生什么影响?疫情会不会改变国际格局?疫情会不会改变国际体系?疫情会不会改变我们中国面临的国际环境?

我的观点是,疫情对这些事情都会有影响,但没有本质性影响。疫情帮助我们看清了过去看不清楚的复杂的国际关系,疫情让我们看清楚了国际领导得建立在实力、意愿和关系三个必要条件之上,缺任何一个都形成不了全球性的领导;疫情帮助我们看清了世界现在没有全球性领导,如果有全球性领导就不存在各自为政的防疫政策;疫情帮助我们看清楚了,全球治理在退化,全球的负面性事务正在继续发展,而且有扩展之势。

那么我们现在进入到这样一个没有领导的世界,于是我们所有的国家就面临一个问题:怎么办?我想说,不仅仅是今天的防疫各国得靠自己,今后越来越多的事情都得靠自己。举个例子,大家会发现,今后越来越多的国家将缩短它们的国际产业链,产业链越长、节点越多,你的依赖性就越强,这种依赖性会造成国家的脆弱性。

所以防疫反映出来的各个国家各自为政,恐怕代表了今后10年甚至20年的趋势,就是各国之间更加强调主权,更加自各行其政。■


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